落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化

王白春，蘇佳園，2，劉雅麗

(1.黃河上中游管理局 西安黃河規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，陜西 西安 710021；2.晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

新中國成立70多年來，黃河流域治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開創(chuàng)了新局面，流域的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境發(fā)生了翻天覆地變化，但黃河流域水土流失依舊嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境沒有根本性轉(zhuǎn)變、發(fā)展質(zhì)量有待提高等問題依然嚴(yán)重。新時(shí)代，黨和國家對(duì)黃河流域治理提出了更高的要求，我們需要尋求推進(jìn)黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化途徑，為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供新的動(dòng)力機(jī)制，讓黃河流域山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美。

1 黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的發(fā)展，黃河流域水土流失治理，特別是黃土高原地區(qū)在以支流為骨架、小流域?yàn)閱卧C合治理的模式下，建立了完整的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，形成了一套較成熟的法律法規(guī)和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建了業(yè)務(wù)服務(wù)體系。

1.1 法律法規(guī)

一是修訂后的水土保持法頒布施行、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法及征收標(biāo)準(zhǔn)制定出臺(tái)，標(biāo)志著水土流失防治法律法規(guī)體系逐步完善。二是劃分了國家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，明確了防治重點(diǎn)。

1.2 監(jiān)督管理

一是明確了流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的法定職責(zé)，黃河流域水土保持監(jiān)督管理工作逐步實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、制度化、規(guī)范化；建立完善了各省(區(qū))的水土保持監(jiān)督檢查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)在建部管項(xiàng)目監(jiān)督檢查全覆蓋。二是每年發(fā)布黃河流域(片)大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持公報(bào)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。三是全流域水土保持依法行政和監(jiān)督管理水平顯著提高，認(rèn)真履行社會(huì)管理職能，嚴(yán)格把關(guān)、依法審批、加強(qiáng)監(jiān)督，有效推動(dòng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度的落實(shí)，促進(jìn)了保護(hù)與發(fā)展同步。四是加強(qiáng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的檢查。五是水土保持重點(diǎn)工程監(jiān)管進(jìn)一步規(guī)范，水土流失治理紅利持續(xù)釋放，重點(diǎn)區(qū)域水土流失治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，治理區(qū)水土資源利用效率明顯提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2 面臨的形勢(shì)

2.1 水土流失嚴(yán)重依然是流域治理短板

流域取得的治理成果還不穩(wěn)定，面臨“舊賬”未還又欠“新賬”的問題，水土流失依然嚴(yán)重，生態(tài)屏障功能弱化的局面沒有根本改變。其中黃土高原生態(tài)環(huán)境最脆弱、水土流失量大面廣的狀況和強(qiáng)烈侵蝕的地形地貌沒有發(fā)生根本性改變并將長(zhǎng)期存在，黃土高原地區(qū)水土流失面積大、強(qiáng)度高，尤其是7.86萬km2的多沙粗沙區(qū)自然條件更為惡劣，水土流失更為嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境更為脆弱，治理難度更大，是更難啃的硬骨頭。

2.2 水土保持措施標(biāo)準(zhǔn)不高，嚴(yán)重制約流域高質(zhì)量發(fā)展

已治理的區(qū)域措施布局還不完善，工程措施不配套，溝道侵蝕仍相當(dāng)嚴(yán)重；治理標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，60%以上覆蓋度的林草植被面積僅占1/3；山水林田湖草系統(tǒng)治理的水土流失綜合防治體系尚未形成，水土保持整體效益和綜合功能發(fā)揮不充分；黃河上中游多沙區(qū)現(xiàn)有7 305座淤滿的大中型淤地壩，約20%的低標(biāo)準(zhǔn)梯田，急需改造提質(zhì)增效。水土保持生態(tài)建設(shè)仍缺乏穩(wěn)定長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法，使生態(tài)優(yōu)先原則仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.3 水土保持監(jiān)管不足，對(duì)流域改革發(fā)展起到的積極作用有限

黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大、涉及范圍廣，人為水土流失的潛在威脅依然存在，有效遏制人為水土流失的任務(wù)依然繁重，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然較為突出。流域監(jiān)管能力仍存在監(jiān)管方式不適應(yīng)、監(jiān)管信息化程度不高、監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力不足、問責(zé)懲戒力度偏弱等不適應(yīng)、不滿足新形勢(shì)新要求的問題。地方政府、企業(yè)、民眾主動(dòng)保護(hù)生態(tài)的理念和共同保護(hù)生態(tài)的合力還沒有形成，難以有效“調(diào)整人的行為，糾正人的錯(cuò)誤行為”。

2.4 水土保持監(jiān)測(cè)能力有限，不能滿足流域高質(zhì)量發(fā)展需要

水土保持監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局不合理，監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)手段現(xiàn)代化程度不高，監(jiān)測(cè)成果不能滿足流域水土保持公告、水土流失防治、水土保持目標(biāo)責(zé)任考核等流域監(jiān)管任務(wù)及服務(wù)黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的需要?？蒲袆?chuàng)新不夠，對(duì)流域水土流失規(guī)律、水沙變化成因及趨勢(shì)等還未作出科學(xué)的回答，用以科技指導(dǎo)和推動(dòng)流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)與治理還不夠。

2.5 多部門分頭管理，不能支撐流域健康發(fā)展

黃河流域管理、區(qū)域管理、行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制及運(yùn)行機(jī)制還不完善，存在著多部門分頭管理，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，政策、法規(guī)不健全等問題，制約干擾了流域正常的保護(hù)、治理和開發(fā)活動(dòng)。流域在整體性、系統(tǒng)性以及發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)性等方面難以統(tǒng)一，使國家批復(fù)的有關(guān)規(guī)劃難以有效執(zhí)行，影響整體效能的發(fā)揮。

3 提高黃河流域水土流失治理體系和治理能力的途徑

黃河流域水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要全面貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作部署和要求，依照習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念；堅(jiān)持以支流為骨架、小流域?yàn)閱卧剿痔锖菥C合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，調(diào)動(dòng)各方因素共同抓好生態(tài)保護(hù)，筑牢黃河上中游生態(tài)安全屏障，減少入黃泥沙，確保黃河下游河床不抬高；提升黃河流域水土流失治理水平，不斷完善制度和政策機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管手段，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗黃河，讓黃河成為造福人民的幸福河。

3.1 構(gòu)建治理體系的途徑

(1)加快建立健全以黃河流域主體功能區(qū)為主導(dǎo)的分類治理體系。遵照習(xí)近平總書記“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”的指示精神，水土流失治理要充分考慮上、中、下游地形地貌和水土流失類型的差異性，落實(shí)主體功能區(qū)分類治理是關(guān)鍵一環(huán)。河源區(qū)以水源涵養(yǎng)、林草植被保護(hù)為重點(diǎn)；黃土高原地區(qū)以小流域?yàn)閱卧?，自然修?fù)和人工治理相結(jié)合，因地制宜采取工程、植物、耕作等綜合措施，實(shí)行山水林田湖草系統(tǒng)治理；黃河下游以生態(tài)修復(fù)為主，按照“保證生態(tài)安全、突出生態(tài)功能、兼顧生態(tài)景觀”的原則，加強(qiáng)黃河下游兩岸防護(hù)林體系建設(shè)及泰山區(qū)域山水林田湖草綜合治理。分類治理體系的建立契合“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的基本定位，有利于推進(jìn)黃河流域山水林田湖草綜合治理生態(tài)格局的形成。

(2)加快建立健全以提高水土保持率為目標(biāo)的監(jiān)管體系。以提高水土保持率為目標(biāo)，建立健全水土保持監(jiān)管體系。一是建立健全法律法規(guī)體系。加快《黃河法》的制定實(shí)施，促進(jìn)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》修訂，健全水土保持方案承諾、區(qū)域評(píng)估等制度。制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)“三色”評(píng)價(jià)管理辦法、黃土高原淤地壩工程安全度汛監(jiān)督檢查辦法。建立水土保持信用評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合懲戒。完善水土保持措施標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是已有水保設(shè)施的提質(zhì)增效，有效提高水土保持措施效能。二是完善監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制。逐級(jí)開展水土保持履職情況督查，確保監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位。以黃河流域?yàn)橹攸c(diǎn)，開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治。切實(shí)履行生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)肅查處人為水土流失違法違規(guī)行為，加大重大違法違規(guī)案件掛牌督辦力度。要落實(shí)水土保持工程監(jiān)管責(zé)任、淤地壩安全運(yùn)用管理主體責(zé)任、“三個(gè)責(zé)任人”責(zé)任。探索流域機(jī)構(gòu)與多部門協(xié)同的綜合執(zhí)法模式，形成強(qiáng)監(jiān)管之勢(shì)，提高監(jiān)管效率。三是建立健全監(jiān)測(cè)服務(wù)體系。推進(jìn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)優(yōu)化布局，繼續(xù)開展水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。抓好人為水土流失衛(wèi)星遙感常態(tài)化監(jiān)管，開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)衛(wèi)星遙感監(jiān)管，確保人為水土流失違法違規(guī)行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法查處[1]。

(3)加快建立健全以治理帶產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)促治理為主體的治理經(jīng)濟(jì)體系。治理的成效，歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。流域要從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，著力推動(dòng)綠色發(fā)展。一是通過綜合治理，將大量坡耕地改造為梯田，依托基本農(nóng)田建設(shè)和水土保持工程改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，有效提高土地生產(chǎn)力。二是將水土保持與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，進(jìn)而提高農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn) “治理一條流域、保護(hù)一片水土、振興一地經(jīng)濟(jì)、富裕一方人民”的目的，加快人民群眾致富步伐。三是以水土流失治理倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)既要綠水青山也要金山銀山的高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 提高治理能力的途徑

(1)提高水土流失治理的系統(tǒng)化能力。按照空間均衡原則，協(xié)調(diào)流域內(nèi)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，構(gòu)建黃河流域人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。提高以支流為骨架、小流域?yàn)閱卧纳剿痔锖菥C合治理水平，推進(jìn)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的大保護(hù)大治理，明確生態(tài)保護(hù)紅線，明確上中下游生態(tài)功能定位和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，提高水土流失治理的系統(tǒng)化能力。

(2)提高水土流失治理的市場(chǎng)化能力。構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向體系，發(fā)展綠色金融。應(yīng)用市場(chǎng)化手段，推進(jìn)治理市場(chǎng)化進(jìn)程，撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入水土流失治理領(lǐng)域。鼓勵(lì)多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，堅(jiān)持資金投入同防治攻堅(jiān)任務(wù)相匹配。再就是以治理帶產(chǎn)業(yè)，打開治理成果的市場(chǎng)，助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾致富。

(3)提高水土流失治理的科研攻關(guān)能力。將“互聯(lián)網(wǎng)+”的綠色生態(tài)與水土保持監(jiān)測(cè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水土流失數(shù)據(jù)互聯(lián)、互通、開放、共享。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用，為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)水土保持管理轉(zhuǎn)型、提升水土流失治理能力開辟一條技術(shù)創(chuàng)新之路。精準(zhǔn)掌握流域水土流失規(guī)律、水沙變化成因及趨勢(shì)等，對(duì)涉及流域發(fā)展的重大環(huán)境問題開展對(duì)策研究，加快成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，為科學(xué)決策、環(huán)境管理、精準(zhǔn)治理提供強(qiáng)有力的支撐。

(4)提高水土流失治理的公眾參與能力。國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)參與水土保持工作，每個(gè)人都應(yīng)該做水土流失治理的踐行者和推動(dòng)者。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的水土流失治理體系。提升公眾參與度，是流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)力，要保護(hù)好黃河，就要依靠廣大人民群眾的力量，通過信息公開、引導(dǎo)公眾參與決策的制定和實(shí)施、公眾監(jiān)督等手段，充分發(fā)揮其主動(dòng)性、有效性和創(chuàng)造性。

(5)提高水土流失治理隊(duì)伍的能力。要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的歷史擔(dān)當(dāng)，提高黃河流域水土流失治理隊(duì)伍的能力。堅(jiān)定人與自然和諧的信念，以法律為抓手，以制度為約束，以專業(yè)為基礎(chǔ)，以責(zé)任為動(dòng)力，行使權(quán)力，開展工作，建立一支有斗爭(zhēng)精神、有理想信念、有專業(yè)素養(yǎng)的高素質(zhì)治黃隊(duì)伍。