新時期黃河流域水土流失防治對策

張 寶

(黃河上中游管理局，陜西 西安 710021)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次考察黃河流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，就水土保持生態(tài)建設(shè)作出一系列重要指示批示，為黃河流域水土保持工作提供了根本遵循。為深入貫徹習(xí)近平總書記“9·18”“1·03”重要講話和指示精神，全面落實《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，精細(xì)謀劃、科學(xué)布局新時期黃河流域水土流失防治措施，打造黃河流域水土保持升級版具有重要意義。

1 成效總結(jié)與評估

新中國成立以來，黨和政府高度重視水土保持工作，在黃河流域開展了一系列開創(chuàng)性的水土保持工作，為全國水土保持全面開展進(jìn)行了有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗。截至2019年底，在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的大力支持下，經(jīng)過廣大人民群眾不懈努力和艱苦奮斗，黃河流域累計治理水土流失面積22萬多km2，水土流失強度明顯降低，入黃泥沙大幅減少，綜合防治取得了顯著成效。

1.1 水土流失嚴(yán)重局面初步扭轉(zhuǎn)

根據(jù)2019年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，黃河流域尚有水土流失面積26.42萬km2，其中強烈等級以上面積3.85萬km2，與20世紀(jì)90年代初發(fā)布的遙感數(shù)據(jù)相比，水土流失面積及強烈等級以上面積分別減少43%和80%；與2011年全國水利普查結(jié)果相比，分別減少10%和50%。水土流失面積、土壤侵蝕強度實現(xiàn)“雙下降”，其中黃土丘陵溝壑區(qū)土壤侵蝕模數(shù)降幅超過50%。

1.2 人為水土流失惡化趨勢有效遏制

黃河流域是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地，生產(chǎn)建設(shè)活動數(shù)量多、規(guī)模大、強度高。多年來，各級水行政主管部門不斷強化事中事后監(jiān)管，督促生產(chǎn)建設(shè)單位依法落實水土保持“三同時”制度，人為水土流失惡化趨勢得到有效遏制。2010年以來，黃河流域共6萬個項目實施了水土保持方案，防治水土流失面積3.3萬km2，減少水土流失量4億多t。晉陜蒙接壤地區(qū)大中型生產(chǎn)建設(shè)項目實現(xiàn)了水土保持有序監(jiān)管，建成了西氣東輸、西電東送等一批水土保持生態(tài)文明示范工程。

1.3 從源頭減少入黃泥沙作用突出

黃土高原是黃河泥沙的主要來源區(qū)，其中多沙粗沙區(qū)占62.8%。通過實施小流域綜合治理、坡耕地整治、淤地壩工程、退耕還林還草等水土保持重點工程，年均減少入黃泥沙量4.35億t，占近年減少入黃泥沙量的一半以上，其中淤地壩工程年均減少1.5億～2億 t。據(jù)實測統(tǒng)計，1956—2000年潼關(guān)站年均輸沙量11.2億t；2001—2018年，年均輸沙量2.44億t，較多年平均值減少85%。

1.4 持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境成效顯著

坡耕地整治、淤地壩等水土保持工程，進(jìn)一步促進(jìn)和鞏固了退耕還林還草，有效提升了林草植被覆蓋度，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。黃河中游地區(qū)林草植被覆蓋度由1999年的32%增加到2018年的63%，主色調(diào)漸次由“黃”變“綠”，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出“總體改善，局部好轉(zhuǎn)”的向好態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，壩地、坡改梯促進(jìn)坡耕地退耕比例分別為1∶6和1∶2。“十三五”期間，陜西省實施澇池修復(fù)整治6 000座，有效改善了農(nóng)村人居環(huán)境。延安市水土流失治理程度由1999年的20%提高到2018年的68%，促進(jìn)了生態(tài)良性循環(huán)。

1.5 有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

水土流失治理注重與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合，經(jīng)濟(jì)社會效益顯著。據(jù)2019年調(diào)研評估，黃河流域現(xiàn)有梯田477萬 hm2，淤成壩地8.58萬 hm2。年新增糧食生產(chǎn)能力3億 kg，累計解決了150多萬山區(qū)人口吃糧問題，100多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧。同時培育出甘肅靜寧蘋果、定西馬鈴薯和陜西永壽核桃等一批特色產(chǎn)業(yè)，形成了陜西綏德辛店溝等一批鄉(xiāng)村生態(tài)旅游基地，打造了山西朔州西山等一批休閑康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

在長期水土流失治理實踐中，黃土高原地區(qū)探索形成了以小流域為單元，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，梁峁溝坡塬綜合治理，植物、工程、農(nóng)耕措施優(yōu)化配置的水土流失治理技術(shù)路線，已成為我國水土流失防治體系中一條重要技術(shù)路線。朱顯謨院士于20世紀(jì)80年代對此總結(jié)并提出了黃土高原國土整治“28字方略”。2017年，在此基礎(chǔ)上被重新總結(jié)凝練為“塬區(qū)固溝保塬，坡面退耕還林草，溝道攔蓄整地，沙區(qū)固沙還灌草”的新時期水土流失綜合治理“26字方略”。

2 新形勢下面臨的挑戰(zhàn)

黃河流域水土流失綜合治理雖然取得了階段性成效，但與深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面落實黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，還面臨著諸多挑戰(zhàn)。

2.1 與構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的要求相比，水土流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀依然是突出短板

受特殊的地理位置、土壤特性、氣候條件等自然因素和歷史原因影響，黃河流域特別是黃土高原仍是我國水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)尚未進(jìn)入良性循環(huán)。嚴(yán)重的水土流失，對構(gòu)建堅實穩(wěn)固、支撐有力的黃河流域國家生態(tài)安全屏障形成制約。流域現(xiàn)有水土流失面積26.42萬km2，占土地總面積的33%，高出全國平均值9百分點，37%以上的水土流失面積屬于中度以上侵蝕強度。其中黃土高原水土流失面積近24萬km2，占流域水土流失面積的90%，侵蝕溝66.7萬條，占全國侵蝕溝總量的69%。溝道重力侵蝕嚴(yán)重，塬面保護(hù)難度大，多沙粗沙區(qū)依然是黃河泥沙的主要來源區(qū)。

2.2 與加強流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求相比，最嚴(yán)格的人為水土流失監(jiān)管局面尚未形成

黃河流域上中游地區(qū)發(fā)展愿望十分迫切，發(fā)展與保護(hù)的矛盾較為突出，人為水土流失監(jiān)管在較長時間內(nèi)仍面臨很大壓力。根據(jù)2019年動態(tài)監(jiān)測成果，黃河流域黃土高原地區(qū)人為水土流失面積0.36萬km2，占全國人為水土流失面積的14%，其中中度及以上侵蝕面積占比高達(dá)64%，是全國平均水平的1.7倍。一些地方還存在強監(jiān)管認(rèn)識不到位、能力不足、技術(shù)手段不多、責(zé)任追究不嚴(yán)等問題，人為水土流失監(jiān)管制度體系還未形成有效銜接和閉環(huán)管理，與最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治的要求相比仍有較大差距。監(jiān)管還存在盲點、薄弱點，部分情況不完全掌握，水土保持監(jiān)測基礎(chǔ)工作還需加強。個別地方生態(tài)保護(hù)和水土保持意識不強，重開發(fā)、輕保護(hù)，青海、甘肅祁連山等地嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境事件還時有發(fā)生。

2.3 與流域高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，水土流失治理水平還處于初步階段

多年來，黃河流域大部分地區(qū)水土流失治理投入強度不夠，治理標(biāo)準(zhǔn)不高，措施配置不夠精細(xì)，治理水平還處于初步階段。水土保持在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的綜合功能和整體效益，還沒有得到充分發(fā)揮。黃土高原地區(qū)尚未改造的坡耕地還有293萬 hm2，已改造的坡耕地中，田面窄、配套設(shè)施不完善的低標(biāo)準(zhǔn)梯田有58.68萬hm2，一旦遇短歷時強降雨等惡劣天氣極易被沖毀。同時現(xiàn)有中型以上淤地壩中，有6 900多座存在設(shè)施不完善、工程老化失修、失去攔泥淤地功能、威脅下游安全等問題。老舊梯田和淤地壩效益逐步衰減，急需提質(zhì)改造。個別地方還處于“水土保持只是挖坑種樹種草”的傳統(tǒng)治理階段，對新理念、新方法、新技術(shù)、新材料等先進(jìn)理論和科技運用力度還不夠。

2.4 與系統(tǒng)治理的要求相比，水土流失治理工作機制還不夠完善

水土流失治理既要考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及生態(tài)各要素的關(guān)系，又要考慮生態(tài)各要素管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。當(dāng)前黃河流域水土流失治理在一定程度上還存在“治山的只管治山，造林的只管造林，修田的只管修田”等多龍治水、條條管理的情況，各部門協(xié)同推進(jìn)大治理的格局尚未形成。有關(guān)部門出臺的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土整治等規(guī)劃，與水土保持規(guī)劃還存在銜接不夠、統(tǒng)籌考慮不足、項目不落實等問題。有的地方政府水土流失治理的主動意識不強，有的主管部門水土保持工作積極性不足，主體責(zé)任落實不夠到位。水土保持規(guī)劃考核評估機制不夠健全，還存在考核評估不硬、指標(biāo)不完善等問題，考核評估的指揮棒作用發(fā)揮還不到位。

2.5 與治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，水土保持多元化的投入機制還不夠健全

目前水土流失治理以國家投入為主。近年來，中央有關(guān)部門在黃河流域安排實施的小流域綜合治理、坡耕地整治、退耕還林還草、山水林田湖草試點、國土整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等水土保持生態(tài)建設(shè)工程，雖然治理的水土流失面積占到總治理面積的80%以上，但水土保持整體投入不足，仍難以滿足大規(guī)模治理的需要，黃河流域仍有26.42萬km2的水土流失面積亟待治理。村民自建、先建后補、以獎代補等建管機制推行力度不夠。生態(tài)補償、金融支持方面的制度政策還未建立健全，民間資本和項目區(qū)群眾參與水土流失治理的積極性還未被充分激發(fā)，水土保持多元化的投入格局還未有效形成。

3 對策措施

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。黃河流域必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，堅持保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展，綜合防治水土流失，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 堅持政府主導(dǎo)，夯實地方政府主體責(zé)任

水土保持工作具有公益性、綜合性、社會性、長期性等特點，必須由政府統(tǒng)一組織推動，充分發(fā)揮在規(guī)劃實施、資金保障、組織發(fā)動等方面的主導(dǎo)作用，才能取得突出成效。要持續(xù)抓好2018年啟動實施的對省級政府規(guī)劃實施情況的年度考核評估，完善指標(biāo)，強化結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)一步發(fā)揮考核評估的指揮棒作用。大力推動省級政府對市縣級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，層層傳導(dǎo)壓力，全面壓實地方政府水土流失治理的主體責(zé)任。

3.2 堅持保護(hù)優(yōu)先，依法嚴(yán)控人為水土流失

正確處理生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，防止過度開發(fā)利用對生態(tài)系統(tǒng)及水土資源的影響和破壞。要堅持保護(hù)優(yōu)先，實行最嚴(yán)格的人為水土流失監(jiān)管，即不動搖、不松勁、不開口子，通過強有力的監(jiān)管，調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，把經(jīng)濟(jì)活動限定在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)。圍繞“查認(rèn)改罰”有效銜接和閉環(huán)管理，健全人為水土流失監(jiān)管制度體系。積極推動衛(wèi)星遙感監(jiān)管常態(tài)化、全覆蓋，確保違法違規(guī)行為都能及時精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)并查處。大力開展水土保持信用監(jiān)管，將違法違規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)單位和參建單位，納入全國及省級水利建設(shè)市場監(jiān)管平臺并向社會公開，實行聯(lián)合懲戒，形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長效機制。

3.3 堅持系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各生態(tài)要素治理

牢固樹立“一盤棋”思想，遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理，兼顧上下游、干支流，完善水土流失綜合防治體系。充分考慮生態(tài)要素內(nèi)在關(guān)聯(lián)，科學(xué)配置保護(hù)和修復(fù)、自然和人工、生物和工程等措施，有效控制水土流失，增強生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)能力。堅持以小流域為單元的水土流失治理技術(shù)路線，堅持治坡與治溝相結(jié)合，在有條件的地方大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)梯田和淤地壩。持續(xù)推進(jìn)水土保持重點工程和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。積極推進(jìn)黃河重點生態(tài)區(qū)(含黃土高原生態(tài)屏障)的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程實施，推進(jìn)一體化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

3.4 堅持因地制宜，精細(xì)配置各類措施

針對上中下游水土流失情況、稟賦條件和生態(tài)功能定位，實施分區(qū)防治，精細(xì)配置各類措施。在上游黃河源區(qū)及主要支流源頭區(qū)，以自然修復(fù)為主，加強預(yù)防保護(hù)，減少人為擾動，增強水源涵養(yǎng)能力。在中游黃土高原地區(qū)，以減少入河入庫泥沙為重點，合理布局小流域綜合治理、淤地壩建設(shè)、坡耕地整治、黃土高原塬面保護(hù)等水土保持工程，對現(xiàn)有老舊梯田、淤地壩工程進(jìn)行提檔升級。在下游及黃河三角洲地區(qū)，因灘施策，實施大汶河流域水土流失治理、刁口河流路生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程，促進(jìn)沿線受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，改善生態(tài)環(huán)境。

3.5 堅持兩手發(fā)力，健全多元化投入機制

制約黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)的最主要因素是投入嚴(yán)重不足，要建立健全穩(wěn)定的投入機制。各級財政要加大投入力度，同時推動設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)治理專項基金，并積極用于水土流失治理。建立和完善黃河流域多層級、多元化的生態(tài)補償機制，引導(dǎo)受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)之間、上游與下游之間通過資金補償?shù)确绞襟w現(xiàn)水土保持生態(tài)服務(wù)價值，切實發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)，切實落實稅收、土地出讓等優(yōu)惠政策；推出一批試點項目，積極探索政府與社會資本合作(PPP)模式。大力推行以獎代補、以工代賑等建設(shè)管理模式，充分發(fā)揮中央投資的撬動作用，調(diào)動社會力量和廣大群眾積極參與水土流失治理的積極性。

3.6 堅持協(xié)同治理，構(gòu)建齊心共治的新格局

堅持中央統(tǒng)籌、省級負(fù)總責(zé)、市縣落實的工作機制。在中央黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的綜合協(xié)調(diào)和黃河水利委員會的支撐作用，推動形成中央與地方、政府與社會、部門與部門之間協(xié)同共治的強大合力。完善流域管理體系，充分發(fā)揮黃河中游水土保持委員會和晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，推動建立省際水土保持部門聯(lián)席會議制度。加快構(gòu)建由地方政府負(fù)責(zé)、水利部門組織、 相關(guān)部門協(xié)同、社會廣泛參與的協(xié)調(diào)共治水土保持工作新格局。

3.7 堅持科技支撐，提升水土流失防治水平

推動高新技術(shù)與水土保持業(yè)務(wù)深度融合，充分運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，積極推進(jìn)高分衛(wèi)星遙感、無人機遙感、移動采集系統(tǒng)的應(yīng)用，逐步實現(xiàn)遙感影像的自動化解譯，保障高效高質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測。推廣新標(biāo)準(zhǔn)、新技術(shù)、新工藝，用于水土保持生態(tài)建設(shè)。充分發(fā)揮科研機構(gòu)和高等院校的智囊作用，重點圍繞水土流失機理、防控原理、治理模式、監(jiān)測和信息化技術(shù)等領(lǐng)域，深入開展專題研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，著力解決一批黃河流域水土保持工作存在的重點、難點問題，為科學(xué)推進(jìn)黃河流域水土流失綜合防治提供科技支撐，全面提升水土流失防治水平。