新時(shí)代我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種管理政策分析與研究

王建忠，許書平，陳志廣，孔 寧

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860)

保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種鎢、錫、銻、稀土是我國(guó)重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，也是我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，多年來(lái)儲(chǔ)量、產(chǎn)量、出口量居世界前列[1]。國(guó)家高度重視保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)生產(chǎn)能力過(guò)剩、資源利用率低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染突出、出口秩序混亂等問(wèn)題，先后出臺(tái)了一系列政策文件[2]，在加強(qiáng)管理與維護(hù)秩序、促進(jìn)合理開(kāi)發(fā)與高效利用取得了顯著成效。在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家總體安全觀，以及中美貿(mào)易爭(zhēng)端背景下，對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種管理提出了新的要求，全面審視現(xiàn)有管理政策，深入剖析問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，提出進(jìn)一步健全完善管理政策意見(jiàn)建議，對(duì)促進(jìn)資源高效利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障資源安全具有重要意義。

1 保護(hù)性開(kāi)采特定礦種管理有關(guān)規(guī)定

《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種實(shí)行有計(jì)劃的開(kāi)采?！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種進(jìn)行了定義，指國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門按照國(guó)家計(jì)劃批準(zhǔn)開(kāi)采的礦種。1988年和1991年國(guó)務(wù)院分別將黃金、鎢、錫、銻、離子型稀土確定為保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種。自然資源部(原國(guó)土資源部)、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等有關(guān)部門對(duì)國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種先后出臺(tái)了一系列管理政策措施，從管理的目的和角度來(lái)看，總體上可歸納為以下四個(gè)方面。

1.1 規(guī)劃調(diào)控，總量控制

1.1.1 規(guī)劃調(diào)控

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家資源安全戰(zhàn)略、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)管礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的重要依據(jù)。自2001年《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》開(kāi)始持續(xù)要求加強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和開(kāi)采管理，實(shí)行規(guī)劃調(diào)控、限制開(kāi)采。2005年，國(guó)務(wù)院要求按控制總量、節(jié)約資源、合理布局等原則，制訂鎢、錫、銻工業(yè)發(fā)展規(guī)劃?！度珖?guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》又將鎢、錫、銻、稀土等24種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，以提高資源安全供應(yīng)能力和開(kāi)發(fā)利用水平，要求保護(hù)性開(kāi)發(fā)鎢、錫、銻礦產(chǎn)，優(yōu)化稀土開(kāi)發(fā)和保護(hù)格局。明確到2020年，稀土礦開(kāi)采總量(稀土氧化物REO)控制在14萬(wàn)t/a，鎢礦開(kāi)采總量指標(biāo)控制在12萬(wàn)t/a[3]。

1.1.2 開(kāi)采總量控制

國(guó)務(wù)院于1991年首次明確規(guī)定，對(duì)鎢、錫、銻和離子型稀土礦產(chǎn)實(shí)行有計(jì)劃的開(kāi)采。原國(guó)土資源部于2002年、2006年、2009年先后對(duì)鎢、稀土、銻實(shí)施開(kāi)采總量指標(biāo)控制管理政策(對(duì)鎢礦、稀土礦下達(dá)開(kāi)采指標(biāo)延續(xù)至今，銻礦于2014年起停止下達(dá)開(kāi)采指標(biāo))；2009年，《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種勘查開(kāi)采管理暫行辦法>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕165號(hào))強(qiáng)調(diào)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的勘查、開(kāi)采要實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制的原則；2012年，《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕44號(hào))細(xì)化了保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理措施。此外，工業(yè)和信息化部對(duì)鎢、錫、銻、稀土按年度下達(dá)冶煉分離生產(chǎn)指令性計(jì)劃，實(shí)施冶煉分離指令性生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)管理。2018年起，工業(yè)和信息化部、自然資源部開(kāi)始聯(lián)合下達(dá)稀土開(kāi)采、冶煉分離總量控制計(jì)劃。開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理是防止優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)采的有力舉措，是保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源的重要抓手。

1.1.3 出口管控，限制外商投資

自1999年起，國(guó)家對(duì)稀土產(chǎn)品出口實(shí)行配額管理。2000年，對(duì)鎢品出口實(shí)行配額管理。2001年起，加強(qiáng)對(duì)鎢、錫、銻、稀土等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的出口總量控制[4]。1998年，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將鎢、錫、銻礦開(kāi)采以及稀土勘查、開(kāi)采、選礦、冶煉、分離列為限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄；2002年以來(lái)，將稀土列為禁止外商從事勘查、開(kāi)采、選礦產(chǎn)業(yè)目錄，將稀土原料列為加工貿(mào)易禁止類商品目錄，取消了稀土產(chǎn)品出口退稅，逐步消減出口配額數(shù)量，多次提高出口關(guān)稅稅率。在世貿(mào)組織裁決我國(guó)稀土出口管理政策違反WTO規(guī)則的背景下，2015年，有關(guān)部門取消了出口配額和出口關(guān)稅，大幅提高了稀土資源稅標(biāo)準(zhǔn)。2019年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》，禁止投資稀土、鎢勘查、開(kāi)采及選礦。出口管控和限制外商投資對(duì)于維護(hù)我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采、出口秩序起到了積極成效。

1.2 嚴(yán)格采礦權(quán)審批登記

自然資源部(原國(guó)土資源部)多次發(fā)文規(guī)范、嚴(yán)格保護(hù)性開(kāi)采特定礦種特別是鎢、稀土采礦權(quán)審批登記管理。1999年，《關(guān)于對(duì)稀土等八種礦產(chǎn)暫停頒發(fā)采礦許可證的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕104號(hào))暫停稀土、鎢、錫、銻采礦許可證的頒發(fā)；自1999年4月至2001年底，對(duì)擬新建的稀土、鎢、錫、銻開(kāi)采項(xiàng)目暫停審批和頒發(fā)采礦許可證，暫停審批用地。2005年，《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào))規(guī)定鎢、錫、銻、稀土礦床儲(chǔ)量規(guī)模為中型(含)以上的，由國(guó)土資源部頒發(fā)采礦許可證。2007年，將新設(shè)鎢、稀土探礦權(quán)采礦權(quán)及申請(qǐng)擴(kuò)大勘查開(kāi)采范圍、擴(kuò)大產(chǎn)能上收至部審批登記。2009年以來(lái)，連續(xù)發(fā)文暫停受理新的稀土礦勘查、開(kāi)采登記申請(qǐng)，及新設(shè)鎢礦勘查登記申請(qǐng)。2015年，《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范稀土礦鎢礦探礦權(quán)采礦權(quán)審批管理的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕9號(hào))規(guī)定，除中央基金或者省級(jí)地質(zhì)專項(xiàng)資金勘查項(xiàng)目和國(guó)家確定的大型稀土企業(yè)集團(tuán)外，繼續(xù)暫停受理新的稀土礦勘查、稀土礦和鎢礦開(kāi)采登記(含擴(kuò)大礦區(qū)范圍)申請(qǐng)。但由于鎢礦采礦權(quán)申請(qǐng)暫停，而探礦權(quán)申請(qǐng)不限制，造成勘查與開(kāi)采不協(xié)調(diào)的矛盾突出，部分企業(yè)出現(xiàn)“以采代探”違法現(xiàn)象。2018年，《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范稀土礦鎢礦礦業(yè)權(quán)審批管理的通知》(自然資規(guī)〔2018〕6號(hào))規(guī)定，勘查礦種變更為(或增列)稀土礦、鎢礦的，向原發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)；開(kāi)采礦種變更為(或增列)稀土礦、鎢礦的，向自然資源部申請(qǐng)，并停止新設(shè)工程建設(shè)回收利用稀土資源的項(xiàng)目。2019年12月，《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號(hào))明確鎢、稀土、錫、銻礦業(yè)權(quán)出讓、登記權(quán)限由自然資源部負(fù)責(zé)。以上文件對(duì)保護(hù)優(yōu)勢(shì)資源，尤其是規(guī)范稀土礦、鎢礦礦業(yè)權(quán)審批管理和勘查開(kāi)采秩序發(fā)揮了重要作用。

1.3 產(chǎn)業(yè)政策、用地政策等準(zhǔn)入管控

1.3.1 產(chǎn)業(yè)政策

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》(修正)(發(fā)展改革委9號(hào)令)規(guī)定，新建、擴(kuò)建鎢、鉬、錫、銻開(kāi)采、冶煉項(xiàng)目，稀土開(kāi)采、冶煉、分離項(xiàng)目為限制類?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施<促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定>的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕40號(hào))規(guī)定，對(duì)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中屬于限制類的新建項(xiàng)目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準(zhǔn)或備案，土地管理、環(huán)境保護(hù)、工商等部門不得辦理有關(guān)手續(xù)。2018年，《國(guó)家發(fā)展改革委商務(wù)部關(guān)于印發(fā)<市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)>的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1892號(hào))對(duì)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》有關(guān)措施進(jìn)行了重要修訂，新建、擴(kuò)建鎢、稀土開(kāi)采項(xiàng)目為有條件限制，錫、銻已不再作限制。

1.3.2 用地政策

2012年，《國(guó)土資源部國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于發(fā)布實(shí)施<限制用地項(xiàng)目目錄(2012年本)>和<禁止用地項(xiàng)目目錄(2012年本)>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕98號(hào))規(guī)定，新建、擴(kuò)建鎢、錫、銻礦開(kāi)采屬于禁止用地項(xiàng)目；新建、擴(kuò)建鉬金屬量資源量小于20萬(wàn)t、開(kāi)采規(guī)模小于100萬(wàn)t/a的鉬礦項(xiàng)目，以及稀土開(kāi)采也屬于禁止用地項(xiàng)目。

1.4 行業(yè)秩序整頓，加強(qiáng)監(jiān)管

2005年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，有關(guān)部門持續(xù)開(kāi)展保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治，集中打擊和查處私挖盜采、違規(guī)生產(chǎn)銷售、非法出口等黑色產(chǎn)業(yè)鏈，關(guān)閉淘汰了一批浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的礦山，并于2004—2005年公告了符合開(kāi)采資格的全國(guó)鎢、錫、銻和稀土礦山名單，2012年重新公告了稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)名單。2011年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2011〕12號(hào))要求建立稀有金屬部際協(xié)調(diào)機(jī)制，組建稀土辦公室，加強(qiáng)對(duì)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌管理，實(shí)施更為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大了對(duì)稀土行業(yè)的監(jiān)管力度。近年來(lái)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大部門協(xié)調(diào)力度，深化監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)落實(shí)政府監(jiān)管和企業(yè)主體責(zé)任，積極探索構(gòu)建開(kāi)發(fā)秩序監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)開(kāi)采、生產(chǎn)、流通以及進(jìn)出口秩序規(guī)范有序，資源利用綠色環(huán)保，戰(zhàn)略支撐作用有效發(fā)揮。

2 存在的主要問(wèn)題

國(guó)家對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種實(shí)行有計(jì)劃開(kāi)采，并順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)不斷完善管理制度，對(duì)科學(xué)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源、規(guī)范勘查開(kāi)采和行業(yè)市場(chǎng)秩序、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、保護(hù)生態(tài)環(huán)境取得了積極成效，有效緩解了之前存在的生產(chǎn)能力過(guò)剩、資源利用率低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、出口秩序混亂等問(wèn)題，對(duì)增強(qiáng)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種礦產(chǎn)品貿(mào)易在國(guó)際上的地位和話語(yǔ)權(quán)發(fā)揮了重要作用[5]，但在管理中還存在一些深層次問(wèn)題需要從國(guó)家層面統(tǒng)籌解決。

2.1 動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立，不同礦種執(zhí)行政策不一致

除2016年根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于宣布失效一批國(guó)務(wù)院文件的決定》(國(guó)發(fā)〔2016〕38號(hào))，黃金不再作為實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種外，保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種近30年來(lái)比較固定，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立。目前，礦業(yè)形勢(shì)、資源稀缺和貴重程度[6]、產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)行情等與之前已發(fā)生較大變化。即使在4個(gè)礦種內(nèi)部，執(zhí)行的政策也存在較大區(qū)別，稀土、鎢執(zhí)行開(kāi)采總量控制，錫、銻已不再進(jìn)行指標(biāo)管理；產(chǎn)業(yè)政策將新建、擴(kuò)建錫、銻開(kāi)采項(xiàng)目不再列入限制類；稀土、鎢禁止外商投資勘查、開(kāi)采及選礦，錫、銻勘查、開(kāi)采未禁止。此外，4個(gè)礦種的礦業(yè)權(quán)管理在準(zhǔn)入條件、申請(qǐng)人主體資格上也有差異。

2.2 開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管執(zhí)行不到位，上、下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡較明顯

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種保護(hù)的開(kāi)發(fā)利用與監(jiān)管的法律依據(jù)，除了《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》上有原則性規(guī)定以外，缺乏配套法規(guī)，立法工作相對(duì)滯后，強(qiáng)制措施不足，對(duì)資源保護(hù)力度不夠。由于已有部分規(guī)章和規(guī)范性文件的法律層次不夠，導(dǎo)致政策執(zhí)行力不足，如國(guó)土資發(fā)〔2009〕165號(hào)文對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種與其他礦種共伴生的有關(guān)規(guī)定，實(shí)際管理中往往難以界定、不便操作。對(duì)共伴生的綜合利用約束力較弱，尤其對(duì)無(wú)證開(kāi)采或以多金屬名義開(kāi)采以逃避保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種管理、私挖濫采等非法開(kāi)采以及礦產(chǎn)品加工等明顯缺少約束力，難以適應(yīng)新形勢(shì)要求。全國(guó)稀土冶煉分離產(chǎn)能超過(guò)合法稀土采礦權(quán)開(kāi)采規(guī)模和國(guó)家下達(dá)的開(kāi)采總量控制指標(biāo)限額，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇[7]，資源盜采屢禁難止，對(duì)稀土開(kāi)采秩序和礦產(chǎn)品出口監(jiān)管造成較大壓力。

2.3 產(chǎn)業(yè)集中度低、產(chǎn)品附加值不高，生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題仍難杜絕

2017年以來(lái)，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大背景下，新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)對(duì)稀土、鎢等礦產(chǎn)需求量明顯增加，鎢、錫、銻、稀土等礦產(chǎn)開(kāi)采、加工繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益明顯好轉(zhuǎn)，計(jì)劃指標(biāo)難以及時(shí)滿足市場(chǎng)需求，企業(yè)增加指標(biāo)呼聲較高[8]。目前，全國(guó)現(xiàn)有稀土礦(REO)開(kāi)采規(guī)模、鎢礦(三氧化鎢)開(kāi)采規(guī)模均已超過(guò)開(kāi)采總量控制規(guī)劃目標(biāo)，但鎢、稀土等礦山仍存在“多、散、小、弱”情況，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)集約化、規(guī)?；潭炔粔颉a(chǎn)品附加值低，多數(shù)以礦山原料和冶煉初級(jí)產(chǎn)品出口，而技術(shù)含量高、附加值高的深加工產(chǎn)品還需要進(jìn)口[9]。此外，礦山開(kāi)采因開(kāi)采工藝不達(dá)標(biāo)、環(huán)保措施不到位等影響生態(tài)環(huán)境時(shí)有發(fā)生。2018年，中央環(huán)保督察在廣西發(fā)現(xiàn)因稀土開(kāi)采工藝落后造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。

2.4 查明資源儲(chǔ)量下降，后續(xù)資源保障能力不足

我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種經(jīng)過(guò)多年開(kāi)采，資源品位逐漸下降，儲(chǔ)采比下降，基礎(chǔ)儲(chǔ)量減少，資源優(yōu)勢(shì)正逐步減弱[10]，大多數(shù)礦山面臨資源枯竭，資源接替壓力較大。受國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)政策影響，地質(zhì)勘查投入趨于下行，增加了我國(guó)礦產(chǎn)資源安全供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，隨著稀土產(chǎn)品應(yīng)用技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展，國(guó)外一些國(guó)家加大稀土資源勘查力度，全球稀土供應(yīng)格局在逐步發(fā)生改變，俄羅斯、美國(guó)、巴西、澳大利亞發(fā)現(xiàn)一批大型輕稀土礦床，緬甸、越南等國(guó)家發(fā)現(xiàn)多個(gè)中重稀土成礦區(qū)帶，我國(guó)稀土資源占世界比重呈逐步下降趨勢(shì)，因此有必要確保稀土項(xiàng)目投資力度，增強(qiáng)六大稀土集團(tuán)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)2018年全國(guó)地質(zhì)勘查成果通報(bào)，我國(guó)地質(zhì)勘查投入自2012年以來(lái)持續(xù)下降，尤其錫、銻、稀土降幅較大[11]。我國(guó)部分重要礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度不斷增加，銻礦、錫礦均由產(chǎn)能過(guò)剩轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口。

3 建議與思考

黨的十九大報(bào)告指出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，提出了必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。習(xí)近平生態(tài)文明思想進(jìn)一步為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采，包括保護(hù)性開(kāi)采特定礦種必須要踐行綠色發(fā)展理念。自然資源部成立后，按照“兩統(tǒng)一”職責(zé)，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理工作提出了新的更高要求，要始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)新時(shí)代提出生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家安全觀及全面深化改革的系列要求，統(tǒng)籌處理好我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種資源高效利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障資源安全、增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。尤其在中美貿(mào)易爭(zhēng)端中凸顯稀土等保護(hù)性開(kāi)采特定礦種戰(zhàn)略地位背景下，需從國(guó)家層面提出進(jìn)一步健全完善管理政策意見(jiàn)建議。

3.1 明確保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的法律地位，加快建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

按照《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》關(guān)于更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)調(diào)控，保障能源資源安全的要求，必須保持保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的戰(zhàn)略地位和資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管亟待通過(guò)法律手段予以加強(qiáng)。對(duì)成熟的、行之有效的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，逐步上升為國(guó)家法規(guī)性文件，提高政策的執(zhí)行力。加快修改完善《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，堅(jiān)持對(duì)礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理，突出保障國(guó)家能源資源安全，明確保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的法律地位，為其動(dòng)態(tài)調(diào)整、市場(chǎng)調(diào)控、行業(yè)監(jiān)管、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備等提供法律依據(jù)。新形勢(shì)下，應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃管控約束力，強(qiáng)化國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)管理，完善礦產(chǎn)地儲(chǔ)備和保護(hù)機(jī)制，加快建立保護(hù)性開(kāi)采特定礦種和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.2 提高資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)集中度，完善監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展

為實(shí)現(xiàn)礦山企業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，淘汰“小、散、亂”的礦山。按照《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》關(guān)于要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)活力的要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，以促進(jìn)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。對(duì)實(shí)行開(kāi)采總量控制的礦種，在滿足生態(tài)文明要求、資源合理開(kāi)發(fā)利用的前提下，由礦山企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)行情自主決定開(kāi)采量，最終形成政府制定政策導(dǎo)向、企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)并重的管理機(jī)制。加大違法違規(guī)和超指標(biāo)、無(wú)指標(biāo)開(kāi)采行為的處罰力度。以開(kāi)采總量指標(biāo)與選冶、分離加工能力的平衡匹配為重點(diǎn)，加強(qiáng)資源開(kāi)采、加工、出口各環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌監(jiān)管，發(fā)揮部際協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，強(qiáng)化對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的調(diào)控力度，提高資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展。礦業(yè)發(fā)展必須適應(yīng)市場(chǎng)變化，加快礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.3 突出生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，提高開(kāi)發(fā)利用水平

按照生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的要求，嚴(yán)格資源開(kāi)發(fā)利用的行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入條件、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)保要求，科學(xué)合理制定并嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的“三率”指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源高效開(kāi)發(fā)和綜合利用，堅(jiān)持和加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不斷提高產(chǎn)品附加值。推動(dòng)《稀有金屬管理?xiàng)l例》盡快出臺(tái)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，合理開(kāi)發(fā)利用資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。堅(jiān)持在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，加大資源保護(hù)和監(jiān)管執(zhí)法力度，嚴(yán)防非法開(kāi)采資源破壞生態(tài)環(huán)境，按照“誰(shuí)開(kāi)采、誰(shuí)治理”“邊開(kāi)采、邊治理”的原則，加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度，不斷改善礦山地質(zhì)環(huán)境，推動(dòng)行業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)布局與時(shí)序，形成協(xié)調(diào)有序的資源開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。同時(shí)，面對(duì)當(dāng)前礦業(yè)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行，礦業(yè)發(fā)展活力不足，生態(tài)環(huán)保約束嚴(yán)格等問(wèn)題，礦產(chǎn)資源管理體制機(jī)制應(yīng)不斷改革創(chuàng)新，正確處理政府與市場(chǎng)、資源與環(huán)境、合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)利用的關(guān)系。

3.4 完善重要礦產(chǎn)地的儲(chǔ)備，合理支持礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)，保障資源安全

加快建立保護(hù)性開(kāi)采特定礦種資源儲(chǔ)備制度，加大地質(zhì)勘查投入，鼓勵(lì)根據(jù)市場(chǎng)行情、供需形勢(shì)變化等因素合理調(diào)節(jié)開(kāi)采指標(biāo)，依法依規(guī)合理支持保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)，并適當(dāng)向貧困地區(qū)傾斜，尤其是支持向六大稀土集團(tuán)出讓稀土探礦權(quán)，逐步解決資源接續(xù)問(wèn)題。建設(shè)礦產(chǎn)資源基地，守住資源安全底線。及時(shí)做好礦業(yè)權(quán)管理與產(chǎn)業(yè)政策及用地政策的銜接。根據(jù)國(guó)土資發(fā)〔2012〕98號(hào)文關(guān)于“《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》執(zhí)行中，國(guó)務(wù)院發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策和土地資源管理政策對(duì)限制和禁止用地項(xiàng)目另有規(guī)定的，按國(guó)務(wù)院規(guī)定辦理”的規(guī)定，考慮到該文件制定所依據(jù)的《產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策已進(jìn)行了修訂，建議土地供應(yīng)政策與產(chǎn)業(yè)政策保持一致，對(duì)錫、銻開(kāi)采項(xiàng)目和符合產(chǎn)業(yè)政策的鎢、稀土開(kāi)采項(xiàng)目不再禁止用地，同時(shí)，對(duì)有關(guān)用地政策進(jìn)行修訂。