關(guān)于2021—2022 年采暖季鋼鐵行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)政策的剖析與展望

余 璐

2021年9月30日，工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展京津冀及周邊地區(qū)2021-2022年采暖季鋼鐵行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信廳聯(lián)原函〔2021〕241號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》），正式啟動(dòng)鋼鐵行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)工作。相比于往年的“京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案”，《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》針對(duì)性更強(qiáng)、目標(biāo)更明確、路徑更清晰。筆者認(rèn)為，執(zhí)行2021-2022年采暖季鋼鐵行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)既是應(yīng)對(duì)京津冀及周邊地區(qū)采暖季污染物排放問(wèn)題的必要手段，也是對(duì)2021年度粗鋼產(chǎn)量壓減工作的重要補(bǔ)充。筆者將重點(diǎn)圍繞《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》的起草背景、實(shí)施路徑、市場(chǎng)影響、未來(lái)展望四個(gè)方面進(jìn)行政策剖析和展望。

一、文件起草背景

（一）國(guó)家對(duì)壓減粗鋼產(chǎn)量工作的決心是堅(jiān)定不移的。自從2020年12月29日工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)肖亞慶提出“鋼鐵行業(yè)要堅(jiān)決壓縮粗鋼產(chǎn)量，確保粗鋼產(chǎn)量同比下降”的目標(biāo)以來(lái)，國(guó)家層面鮮有對(duì)外發(fā)聲如何推進(jìn)此項(xiàng)工作，有關(guān)研究機(jī)構(gòu)一度懷疑此項(xiàng)工作是否擱置。2021年4月19日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2021年鋼鐵去產(chǎn)能“回頭看”檢查工作的通知》（發(fā)改辦產(chǎn)業(yè)〔2021〕312號(hào)），明確將“2021年粗鋼產(chǎn)量壓減工作方案、進(jìn)展、成效”列為檢查重點(diǎn)，表明此項(xiàng)工作正式提上日程。6月底以來(lái)，多個(gè)產(chǎn)鋼省份相繼發(fā)布了2021年度粗鋼產(chǎn)量壓減工作計(jì)劃，推動(dòng)落實(shí)粗鋼產(chǎn)量壓減工作。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，6-9月全國(guó)生鐵、粗鋼、鋼材月度產(chǎn)量逐月遞減。據(jù)鋼鐵協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，9-10月重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)鋼鐵企業(yè)日產(chǎn)水平繼續(xù)環(huán)比下降。據(jù)世界鋼鐵協(xié)會(huì)10月發(fā)布的短期需求預(yù)測(cè)，中國(guó)2021年鋼鐵需求將同比下降1%，較4月份預(yù)測(cè)的3%增幅下調(diào)了4個(gè)百分點(diǎn)?？傮w看來(lái)，粗鋼產(chǎn)量壓減工作正在扎實(shí)推進(jìn)，國(guó)家壓減粗鋼產(chǎn)量的決心是堅(jiān)定不移的，這也是適應(yīng)下游需求形勢(shì)變化所做出的必要選擇，《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》則是落實(shí)此項(xiàng)工作的重要手段。

（二）資源和環(huán)境約束不允許我國(guó)粗鋼產(chǎn)量繼續(xù)增長(zhǎng)。近幾年，鋼鐵行業(yè)作為國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)行業(yè)，一直處于輿論關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，也一直是政策關(guān)注的焦點(diǎn)，化解過(guò)剩產(chǎn)能、嚴(yán)查違規(guī)項(xiàng)目、取締“地條鋼”、實(shí)施產(chǎn)能減量置換、推進(jìn)超低排放、開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作、投資境外鐵礦、調(diào)整進(jìn)出口政策等話題伴隨著鋼鐵行業(yè)脫困和發(fā)展。隨著“雙碳”倡議和“兩高”政策的出現(xiàn)，鋼鐵行業(yè)面臨的資源和環(huán)境約束愈加突出，一方面是居高不下的鐵礦石對(duì)外依存度帶來(lái)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面是龐大的碳排放總量帶來(lái)的綠色低碳轉(zhuǎn)型問(wèn)題，鋼鐵行業(yè)不具備繼續(xù)擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模的客觀條件。此外，近幾年鋼鐵企業(yè)超能力生產(chǎn)的案例不在少數(shù)，個(gè)別企業(yè)產(chǎn)能利用率甚至超過(guò)150%，這不僅造成超額排放，也存在較大的安全隱患。面對(duì)著粗鋼產(chǎn)能不斷壓減、粗鋼產(chǎn)量連續(xù)走高的事實(shí)，鋼鐵行業(yè)的管理方式勢(shì)必由“控產(chǎn)能”向“減產(chǎn)量”調(diào)整，這也是壓減粗鋼產(chǎn)量和實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)的重要原因。

（三）壓產(chǎn)工作初見(jiàn)成效，長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于行業(yè)發(fā)展。自從各地啟動(dòng)粗鋼產(chǎn)量壓減工作以來(lái)，在全國(guó)粗鋼產(chǎn)量逐月下降的同時(shí)，鋼材庫(kù)存總體平穩(wěn)、鋼材價(jià)格穩(wěn)中有升、礦石價(jià)格明顯回落、行業(yè)利潤(rùn)率維持合理水平，行業(yè)運(yùn)行平穩(wěn)，壓產(chǎn)成效初顯。長(zhǎng)期來(lái)看，產(chǎn)能產(chǎn)量“雙控”政策可能成為鋼鐵行業(yè)“十四五”發(fā)展新常態(tài)，這不僅有利于碳減排，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，也有利于穩(wěn)定對(duì)鐵礦石需求的預(yù)期，還有利于鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。筆者認(rèn)為，《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》的發(fā)布，是將臨時(shí)性壓產(chǎn)過(guò)渡為常態(tài)化限產(chǎn)的一次有益探索。據(jù)測(cè)算，《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》實(shí)施范圍覆蓋全國(guó)40%以上的粗鋼產(chǎn)量，輻射企業(yè)數(shù)量多，具有案例復(fù)制和經(jīng)驗(yàn)推廣的條件。且此次錯(cuò)峰生產(chǎn)目標(biāo)設(shè)置相對(duì)保守（下文將有詳細(xì)數(shù)據(jù)測(cè)算），對(duì)市場(chǎng)供需基本面影響有限，具備較強(qiáng)的可操作性和較高市場(chǎng)容錯(cuò)率。

二、錯(cuò)峰生產(chǎn)工作實(shí)施路徑

（一）聚焦重點(diǎn)產(chǎn)鋼城市?！跺e(cuò)峰生產(chǎn)通知》的實(shí)施范圍除了延續(xù)往年的京津冀大氣污染傳輸通道城市，即“2+26”城市之外，新增了承德、張家口、秦皇島、臨汾、日照、臨沂、濰坊、泰安等產(chǎn)鋼城市。這體現(xiàn)了國(guó)家推動(dòng)鋼鐵行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)工作的決心和力度，其目的一方面是應(yīng)對(duì)采暖季京津冀及周邊地區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題，另一方面是為了實(shí)實(shí)在在地壓減粗鋼產(chǎn)量，為鋼鐵行業(yè)切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式做探索。

（二）實(shí)施差異化管控?！跺e(cuò)峰生產(chǎn)通知》十分注重差異化管控和有保有壓，環(huán)?？?jī)效評(píng)級(jí)A級(jí)企業(yè)、完成超低排放改造的全廢鋼短流程煉鋼企業(yè)自主采取減排措施。這意味著這兩類(lèi)企業(yè)免于承擔(dān)第二階段壓產(chǎn)30%的任務(wù)，但須確保錯(cuò)峰生產(chǎn)期間粗鋼產(chǎn)量同比不增加。相反，2021年以來(lái)中央環(huán)保督察、鋼鐵去產(chǎn)能“回頭看”檢查等發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為、產(chǎn)能利用率超過(guò)120%、未列入工業(yè)和信息化部鋼鐵行業(yè)規(guī)范公告的鋼鐵企業(yè)將被加大錯(cuò)峰生產(chǎn)比例。此外，環(huán)?？?jī)效評(píng)級(jí)B、B-、C、D級(jí)企業(yè)將按照評(píng)級(jí)越低錯(cuò)峰生產(chǎn)比例越高的原則實(shí)施減產(chǎn)，這有利于引導(dǎo)企業(yè)提升環(huán)保水平。

（三）抓住關(guān)鍵工序。《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》著重強(qiáng)調(diào)，各城市錯(cuò)峰生產(chǎn)實(shí)施方案要按具體高爐設(shè)備停產(chǎn)為基礎(chǔ)，不得以減負(fù)荷生產(chǎn)方式代替，落實(shí)到具體企業(yè)、生產(chǎn)線、生產(chǎn)設(shè)施和時(shí)間段，與高爐配套的焦?fàn)t、燒結(jié)、球團(tuán)、石灰窯等生產(chǎn)設(shè)備錯(cuò)峰生產(chǎn)比例不得低于高爐錯(cuò)峰生產(chǎn)比例?？梢钥闯?，本次錯(cuò)峰生產(chǎn)工作抓住了高爐這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)限制生鐵產(chǎn)量達(dá)到壓減粗鋼產(chǎn)量的目的，這不僅有利于節(jié)能、降碳、減排，更有利于“設(shè)備真停和產(chǎn)量真減”的監(jiān)督落實(shí)，防止企業(yè)搞“數(shù)字游戲”。

（四）引入“賽馬機(jī)制”?！跺e(cuò)峰生產(chǎn)通知》提出，鼓勵(lì)各地借鑒河北武安去產(chǎn)能“賽馬機(jī)制”方式實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)手段分解落實(shí)任務(wù)。河北武安去產(chǎn)能“賽馬機(jī)制”是河北省武安市創(chuàng)新提出的去產(chǎn)能任務(wù)分配和補(bǔ)償機(jī)制，簡(jiǎn)而言之就是政府劃定標(biāo)準(zhǔn)、分配企業(yè)任務(wù)，不愿意承擔(dān)減產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式向其他企業(yè)轉(zhuǎn)移減產(chǎn)任務(wù)，愿意承擔(dān)減產(chǎn)任務(wù)的企業(yè)獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于既不想承擔(dān)減產(chǎn)任務(wù)、又不想經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)，通過(guò)差別水電價(jià)、環(huán)保、能耗等市場(chǎng)化和法治化辦法倒逼企業(yè)落實(shí)減產(chǎn)任務(wù)。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督檢查。《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》對(duì)監(jiān)督檢查工作進(jìn)行了明確要求，各地要對(duì)錯(cuò)峰生產(chǎn)工作實(shí)行臺(tái)賬式管理，通過(guò)電量分析、現(xiàn)場(chǎng)核查、臺(tái)賬核查、運(yùn)輸核查、在線監(jiān)測(cè)、衛(wèi)星遙感等手段持續(xù)跟蹤轄區(qū)內(nèi)鋼鐵企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)工作落實(shí)情況?？梢钥闯觯O(jiān)督手段是多維度聯(lián)合監(jiān)測(cè)，目的就是防止企業(yè)弄虛作假。比如，運(yùn)輸核查將參照生態(tài)環(huán)境部制定的《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南（2020年修訂版）》，重點(diǎn)對(duì)原輔材料、燃料、產(chǎn)品的運(yùn)輸進(jìn)行核查，防止企業(yè)通過(guò)超量添加廢鋼等手段增加粗鋼產(chǎn)量。

三、錯(cuò)峰生產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)的影響分析

按照《錯(cuò)峰生產(chǎn)通知》要求，錯(cuò)峰生產(chǎn)工作分2個(gè)階段進(jìn)行。其中，2021年11月15日至2021年12月31日為第一階段，重點(diǎn)完成2021年度粗鋼產(chǎn)量壓減目標(biāo)任務(wù)；2022年1月1日至2022年3月15日為第二階段，按照不低于上一年同期粗鋼產(chǎn)量的30%進(jìn)行錯(cuò)峰生產(chǎn)。

第一階段：據(jù)匯總河北、山東、山西等主要產(chǎn)鋼地區(qū)已公布的2021年度粗鋼產(chǎn)量壓減計(jì)劃，預(yù)計(jì)2021年全國(guó)將壓減粗鋼產(chǎn)量2000萬(wàn)噸以上，約占2020年全國(guó)粗鋼產(chǎn)量的2%。由于今年1-9月全國(guó)粗鋼產(chǎn)量同比增加1592萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)10-12月份全國(guó)粗鋼產(chǎn)量需要壓減3592萬(wàn)噸以上，月均壓減1197萬(wàn)噸，日均壓減39萬(wàn)噸。因此，粗略估計(jì)2021年11月15日至2021年12月31日將壓減粗鋼產(chǎn)量1833萬(wàn)噸?？紤]到國(guó)際國(guó)內(nèi)新冠肺炎疫情、房地產(chǎn)恒大事件、出口關(guān)稅政策調(diào)整等因素影響，四季度我國(guó)鋼鐵需求總量或?qū)⒂兴芈?，抵消粗鋼產(chǎn)量壓減帶來(lái)的影響，預(yù)計(jì)鋼材價(jià)格將在當(dāng)前水平波動(dòng)運(yùn)行。

第二階段：根據(jù)各地公開(kāi)數(shù)據(jù)，按照今年1-2月和3月份15天的產(chǎn)量估算，天津、河北、山西、山東、河南粗鋼產(chǎn)量合計(jì)約9149萬(wàn)噸，扣除環(huán)?？?jī)效A級(jí)企業(yè)產(chǎn)量約980萬(wàn)噸，壓減30%預(yù)計(jì)影響粗鋼產(chǎn)量約2450萬(wàn)噸，約占2021年同期全國(guó)粗鋼總產(chǎn)量的11%?？紤]到2022年初春節(jié)期間北方地區(qū)建筑停工，鋼鐵企業(yè)冬季累庫(kù)，工業(yè)企業(yè)停工檢修及職工放假等因素，預(yù)計(jì)下游鋼材需求也會(huì)明顯下降。因此，錯(cuò)峰生產(chǎn)對(duì)明年一季度鋼鐵行業(yè)供需格局影響有限。春節(jié)期間是傳統(tǒng)消費(fèi)淡季，鋼材價(jià)格或?qū)⒉▌?dòng)下降。

四、未來(lái)展望

基于以上分析，2021-2022年采暖季鋼鐵行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)政策比前幾年更加完善，更切合實(shí)際更具指導(dǎo)性，具有“可操作、可核查、可統(tǒng)計(jì)”的特點(diǎn)，同時(shí)釋放了國(guó)家對(duì)于壓減粗鋼產(chǎn)量工作決心的信號(hào)。建議各有關(guān)方面理性看待，防止過(guò)度炒作。鋼鐵企業(yè)作為錯(cuò)峰生產(chǎn)的責(zé)任主體，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、保持定力、嚴(yán)格自律，力爭(zhēng)做到減產(chǎn)不減效。

鋼鐵行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的重要基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)的地位沒(méi)有改變，鋼鐵行業(yè)是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)不可或缺的重要支撐的地位沒(méi)有改變，鋼鐵行業(yè)是讓世界更美好的低碳綠色產(chǎn)業(yè)沒(méi)有改變，廣大鋼鐵從業(yè)者要堅(jiān)定信心。當(dāng)前，鋼鐵行業(yè)正面臨著百年未有之大變局，有必要從被動(dòng)改革向到主動(dòng)革新進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以壓減粗鋼產(chǎn)量和實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)為契機(jī)，由主要依靠規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展方式轉(zhuǎn)為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、綠色低碳的新發(fā)展階段，盡早適應(yīng)鋼鐵行業(yè)可能面臨的產(chǎn)能產(chǎn)量“雙控”新常態(tài)。