淺析鐵路、公路及房建工程建設(shè)管理模式特點(diǎn)

蔣秋香

中鐵十二局集團(tuán)第七工程有限公司 湖南 長(zhǎng)沙 410000

鐵路、公路及房屋建筑工程是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的主要組成部分。長(zhǎng)久以來，由于行業(yè)行政管理的分割，形成了各具特色的項(xiàng)目建設(shè)模式。隨著創(chuàng)新化、市場(chǎng)化項(xiàng)目管理理念的引進(jìn)和行業(yè)行政管理體制改革的深化，這些具有鮮明特色的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理模式也呈多樣化、融合化發(fā)展趨勢(shì)。

1 三種建設(shè)管理模式的主要特點(diǎn)

1.1 鐵路工程

我國(guó)鐵路工程建設(shè)長(zhǎng)期受鐵路行業(yè)固有管理體制的影響，形成了鮮明、獨(dú)特的行業(yè)管理特色。目前國(guó)家鐵路局承擔(dān)行政管理職能，隸屬交通運(yùn)輸部，改制的中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司承擔(dān)企業(yè)職能。鐵路工程的建設(shè)模式大體可以分為兩類：一類是國(guó)鐵集團(tuán)和鐵路局成立工程指揮部或項(xiàng)目法人，委托其行使建設(shè)管理職能；另一類是合資鐵路，由國(guó)鐵集團(tuán)委托鐵路局或鐵路建設(shè)開發(fā)公司與地方政府組建合資公司實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目管理。目前兩類模式中以合資鐵路模式為主。

鐵路工程主要體現(xiàn)高度集中化的管理，從勘探、設(shè)計(jì)到施工等各個(gè)環(huán)節(jié)，存在行政力量的介入，在一定意義上可以更為有效地調(diào)配各種資源。項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)相對(duì)固定、簡(jiǎn)單，建設(shè)資金來源主要有：中央預(yù)算資金、鐵路建設(shè)基金、鐵路建設(shè)債券、地方資本金和債務(wù)資金。目前，國(guó)鐵集團(tuán)全面推進(jìn)鐵路分層分類建設(shè)，其中國(guó)鐵集團(tuán)主要負(fù)責(zé)路網(wǎng)干線項(xiàng)目建設(shè)，地方政府主要負(fù)責(zé)城際鐵路、支線鐵路等項(xiàng)目建設(shè)，鐵路部門對(duì)地方負(fù)責(zé)的項(xiàng)目提供運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等服務(wù)。

業(yè)主管理方面，依賴行業(yè)管理較深。業(yè)主所涉足的項(xiàng)目階段不完整，一般是行業(yè)管理部門主導(dǎo)了可研、設(shè)計(jì)工作，業(yè)主的管理側(cè)重于項(xiàng)目的施工階段。如京滬高鐵、武廣高鐵等項(xiàng)目都是在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后才成立項(xiàng)目法人。

投資主體方面，合資鐵路的獨(dú)立法人和市場(chǎng)主體地位不明顯，合資組建的鐵路運(yùn)輸公司及已進(jìn)入資本市場(chǎng)的上市公司也由國(guó)鐵集團(tuán)絕對(duì)控股。受運(yùn)行體制、股東資質(zhì)要求等多方面的因素影響，民營(yíng)資本很難實(shí)際參與到鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的決策中。目前，進(jìn)入鐵路行業(yè)的投資股東大多是中央或地方的國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)，民營(yíng)資本較少進(jìn)入。雖然國(guó)家層面對(duì)社會(huì)資本投資鐵路出臺(tái)不少利好政策，但目前仍沒有配套實(shí)施細(xì)則，許多優(yōu)惠政策也無法得到實(shí)施，使得社會(huì)資本進(jìn)入門檻高。

1.2 公路工程

我國(guó)公路工程歸屬交通運(yùn)輸部的行業(yè)管理范疇，項(xiàng)目管理在不斷探索實(shí)踐和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成了以項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制等制度為核心內(nèi)容的建設(shè)管理體制。

目前各省級(jí)行政區(qū)劃都配備了行業(yè)管理力量，行政管理和業(yè)主管理分工明確，項(xiàng)目管理體系較為完善，有利于實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。以省級(jí)區(qū)劃為主體構(gòu)建項(xiàng)目管理體系。由于線路較長(zhǎng)，單個(gè)高速公路項(xiàng)目多跨越多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，項(xiàng)目多從省級(jí)行政區(qū)劃上將其劃分為數(shù)段，各省負(fù)責(zé)省內(nèi)段的建設(shè)管理。主要的監(jiān)督管理職能也由各省級(jí)區(qū)劃的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。行政管理與業(yè)主管理脫離較為徹底。交通投資公司從政府的行政管理部門中獨(dú)立出來，行使專業(yè)化的投資建設(shè)職能。投資公司針對(duì)每一個(gè)高速公路的省內(nèi)段(或者更小的標(biāo)段)成立業(yè)主管理單位行使建設(shè)管理權(quán)利。

公路工程性質(zhì)為橋梁工程、隧道工程、路基和路面工程，基本涵蓋了全部的工程屬性。公路工程一般形成了較為專業(yè)和規(guī)范的業(yè)主管理團(tuán)隊(duì)，并且具有相對(duì)的連續(xù)性。交通投資公司可以在一定的范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源，實(shí)現(xiàn)管理團(tuán)隊(duì)的優(yōu)化轉(zhuǎn)移，有利于業(yè)主管理經(jīng)驗(yàn)的積累和傳承，一般項(xiàng)目具有較強(qiáng)的可復(fù)制性[1]。

投資主體方面，公路行業(yè)開放較早，無論是鐵路、房建、水利等行業(yè)的承包商都有進(jìn)入，行業(yè)壁壘較為薄弱。且管理模式目前也呈多樣化發(fā)展，以 PPP、EPC等為代表的管理模式也被大量應(yīng)用。

1.3 房建工程

房建工程歸屬各個(gè)城市的住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)籌管理，政府及行業(yè)部門在許可方面審批較為復(fù)雜。由于項(xiàng)目數(shù)量龐大，一般推行的是集成化的項(xiàng)目管理。項(xiàng)目特點(diǎn)是規(guī)模較小、工期短、時(shí)間性要求高，同時(shí)由于項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)多處于市區(qū)、地下管線復(fù)雜，周邊建成設(shè)施眾多，需要較為復(fù)雜的綜合協(xié)調(diào)。過去傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式，其主要是通過“設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造”模式將設(shè)計(jì)和施工分別委托不同單位承擔(dān)。在設(shè)計(jì)完成后通過招投標(biāo)選擇承包商，業(yè)主和承包商簽訂工程施工合同，業(yè)主單位派業(yè)主代表負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理工作。

房建工程項(xiàng)目市場(chǎng)化程度高，行政權(quán)力主要進(jìn)行監(jiān)督管理。項(xiàng)目法人責(zé)任制成熟，在專業(yè)化分工方面更為細(xì)致，項(xiàng)目依托業(yè)主的管理較多，業(yè)主管理事務(wù)涵蓋了整個(gè)或者大部分的施工過程，對(duì)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理要求高。

投資主體方面，融資模式呈現(xiàn)多樣性，各種參與力量在工程管理中頻繁介入，對(duì)于創(chuàng)新性的管理模式的探尋更為積極，目前管理模式也存在多樣化發(fā)展，以PPP、EPC等為代表的管理模式也被大量應(yīng)用。同時(shí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文要求不得設(shè)置任何排斥、限制企業(yè)的地域準(zhǔn)入條件，行業(yè)壁壘較為薄弱[2]。

2 三種建設(shè)管理模式對(duì)比分析

表1 鐵路、公路及房屋建筑工程的管理宏觀對(duì)比

公路、鐵路及房建工程建設(shè)管理模式較為鮮明的區(qū)別主要體現(xiàn)在行政管理的介入程度、業(yè)主控制能力、精細(xì)化管理的推進(jìn)等方面，其對(duì)比分析如表1所示。

3 三種建設(shè)管理模式的相關(guān)性及預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)

隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，公路工程、鐵路工程、房建工程都有改變和打破原有封閉的行業(yè)管理特色的趨勢(shì)，從政府行政監(jiān)管層面、業(yè)主建設(shè)管理層面及承包商的協(xié)調(diào)實(shí)施層面上，筆者認(rèn)為三種管理模式正朝著融合的趨勢(shì)發(fā)展[3]。

（1）行政管理的介入將會(huì)更加規(guī)范，集中體現(xiàn)在更為完善的政府監(jiān)管體系。政府主管部門將從業(yè)主常態(tài)的建設(shè)管理工作中拔身，相互之間的分工更為明確，行政干預(yù)將逐步削弱并消失，政府主管部門將更多地關(guān)注監(jiān)管職能的履行和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

（2）業(yè)主在項(xiàng)目管理中的主體地位將更加明確。項(xiàng)目法人責(zé)任制決定了業(yè)主管理是項(xiàng)目管理的核心，在各種模式融合的過程中，業(yè)主的職責(zé)將更為明確，主體地位更為凸顯，管理范疇將延伸至前期的融資、決策及后期的維護(hù)運(yùn)營(yíng)階段。同時(shí)，專業(yè)的項(xiàng)目管理企業(yè)將逐步壯大，預(yù)計(jì)代建制在更多的領(lǐng)域?qū)⒌玫酵菩小?/p>

（3）多樣化的融資模式、合同模式將應(yīng)用更為廣泛。在更為專業(yè)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)下，融資模式將呈現(xiàn)多樣性，公私合營(yíng)模式將更為成熟?？偝邪?、DB、EPC 等發(fā)包模式將伴隨創(chuàng)新化項(xiàng)目管理理念而被廣泛應(yīng)用，不斷完善，更多的創(chuàng)新的合同模式也將在融合的過程中涌現(xiàn)[4]。

4 結(jié)束語(yǔ)

客觀地說三種建設(shè)管理模式在不同的背景下形成，并無強(qiáng)行的優(yōu)劣之分，關(guān)鍵看是否切合實(shí)際，實(shí)施效果如何。筆者認(rèn)為三個(gè)管理模式將會(huì)順應(yīng)改革發(fā)展的趨勢(shì) ，正確處理引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和改進(jìn)政府管制的關(guān)系，進(jìn)一步探索符合我國(guó)國(guó)情的改革模式，以新基建為契機(jī)，納入科技創(chuàng)新元素，不斷地完善，為國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供強(qiáng)力支撐。