一起中醫(yī)診所未經(jīng)備案擅自開展中醫(yī)診療活動案的分析與思考

張福娟 邢云紅 曾書瑞

青島市黃島區(qū)衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法大隊,山東 青島 266500

1 案情簡介

2019年11月15日，青島市某區(qū)衛(wèi)生健康局執(zhí)法人員在處理市民投訴舉報時發(fā)現(xiàn)醫(yī)師周某在某民居內(nèi)開設(shè)診室，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)周某開具的18張?zhí)幏郊按罅恐兴幉?。?dāng)事人周某當(dāng)場提供的醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書執(zhí)業(yè)地點為某市中醫(yī)院，其不能提供《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或中醫(yī)診所備案證明。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員立即制作現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄，證實周某開展中醫(yī)診療活動，現(xiàn)場固定證據(jù)。執(zhí)法人員根據(jù)《中華人民共和國中醫(yī)藥法》、《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定責(zé)令其立即停止診療活動并以涉嫌未經(jīng)備案擅自開展中醫(yī)診療活動為由對其展開進(jìn)一步調(diào)查核實。2019年11月19日，衛(wèi)生監(jiān)督員對舉報人常女士進(jìn)行了詢問，制作了詢問筆錄，進(jìn)一步確認(rèn)了周某開展中醫(yī)診療活動行為及違法收費金額。

經(jīng)調(diào)查核實，周某承認(rèn)其中醫(yī)診所在未經(jīng)主管部門備案情況下擅自開展診療活動3個月以上的違法事實。當(dāng)事人的行為違反了《中華人民共和國中醫(yī)藥法》第五十六條第一款、《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》第二十條的規(guī)定，對其做出：1.沒收違法所得人民幣玖佰肆拾元整(￥940.00)2.罰款人民幣伍仟元整(￥5000.00)的行政處罰。2019年12月11日衛(wèi)生監(jiān)督人員向當(dāng)事人周某送達(dá)了《行政處罰事先告知書》，周某收到告知書后放棄了陳述申辯和聽證。經(jīng)審批，該區(qū)衛(wèi)生健康局于2019年12月27日作出了行政處罰決定，當(dāng)事人于規(guī)定時間內(nèi)自覺繳納了罰款，本案至此結(jié)案[1]。

2 案例評析

本案是一起典型的個體中醫(yī)診所未進(jìn)行備案開展中醫(yī)診療活動案件，是我區(qū)衛(wèi)生健康局首次運用《中華人民共和國中醫(yī)藥法》對相關(guān)的違法行為進(jìn)行行政處罰，且在青島市也屬少見，是對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督中的一種初步嘗試。

2.1法律法規(guī)適用 個體無證行醫(yī)包括醫(yī)師未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》行醫(yī)和非醫(yī)師未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》行醫(yī)兩類，本案行政處罰相對人屬第一類情形。個體行醫(yī)者未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自開展診療活動的違法行為，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十四條、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細(xì)則》第七十七條第三項《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條、《中華人民共和國中醫(yī)藥法》第十四條第二款、《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第九十九條第一款對其都設(shè)定了處罰條款。

對未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》行醫(yī)的規(guī)定，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》可分別對單位和個人處罰，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》是針對有行醫(yī)行為的醫(yī)師或非醫(yī)師個人的處罰，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》是明確對中醫(yī)診所應(yīng)備案而未備案行為的處罰?！吨腥A人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》于2020年6月1日開始實施。本案當(dāng)事人違法行為被發(fā)現(xiàn)時間在2019年，故不適用《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》[2]。

在《中華人民共和國中醫(yī)藥法》正式頒布實施之前，無證行醫(yī)的處罰適用法律在實際衛(wèi)生監(jiān)督工作中一直存有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》屬于法律，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》屬于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》對法律沖突的相關(guān)規(guī)定，法律和行政法規(guī)對同一事項有不同規(guī)定的，優(yōu)先適用法律規(guī)定，因此應(yīng)優(yōu)先適用于《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》。另一種意見認(rèn)為特別法優(yōu)于一般法，在同樣強調(diào)“未設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)”的行為時，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》相較于《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》屬特別法，應(yīng)使用《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》。

一直以來，在衛(wèi)生計生監(jiān)督工作中中醫(yī)診所同其他醫(yī)療機構(gòu)一樣按照相同衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，無證行醫(yī)處罰適用同樣處于兩部法律法規(guī)的爭議中，《中醫(yī)藥法》的頒布實施將中醫(yī)診所應(yīng)履行的義務(wù)更加清晰細(xì)化，本著特別法優(yōu)于一般法的原則，本案行政處罰相對人應(yīng)備案而未備案行為的行為更適用于《中華人民共和國中醫(yī)藥法》。

2.2違法事實認(rèn)定 本案例中，執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查筆錄中清晰的描述了在周某開診的場所內(nèi)發(fā)現(xiàn)的診桌、脈診、處方、藥材以及個人執(zhí)業(yè)證書情況，對舉報者的詢問筆錄以及掃描二維碼付款憑證等證據(jù)材料充分有效的證實了當(dāng)事人的違法行為以及違法所得。

2.3本案中的不足 辦案辦理過程中，僅在現(xiàn)場查到處方箋18張，未發(fā)現(xiàn)該非法診所門診登記本和收費收據(jù)等有關(guān)核算違法所得的有利證據(jù)，故除舉報人提供的收費依據(jù)外衛(wèi)生監(jiān)督員無法核算出其余違法所得，所以在行政處罰中沒收的只能是部分能夠確定的違法所得人民幣玖佰肆拾元。

3 討 論

個體行醫(yī)是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分，隨著醫(yī)療服務(wù)市場的開放和個體行醫(yī)的增多，一些醫(yī)師或非醫(yī)師未經(jīng)審批，擅自開辦診所行醫(yī)，帶來了許多社會問題，成為各級衛(wèi)生行政部門打擊非法行醫(yī)的重點。中醫(yī)診所一直以來與其他西醫(yī)診所一樣，需要經(jīng)過衛(wèi)生行政部門審批取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》后方能開診。2017年7月1日《中華人民共和國中醫(yī)藥法》頒布實施，2017年12月1日《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》正式開始使用，中醫(yī)診所正式單獨列出開辦標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國中醫(yī)藥法》第十四條規(guī)定：舉辦中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)管理的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并遵守醫(yī)療機構(gòu)管理的有關(guān)規(guī)定。舉辦中醫(yī)診所的，將診所的名稱、地址、診療范圍、人員配備情況等報所在地縣級人民政府中醫(yī)藥主管部門備案后即可開展執(zhí)業(yè)活動。中醫(yī)診所應(yīng)當(dāng)將本診所的診療范圍、中醫(yī)醫(yī)師的姓名及其執(zhí)業(yè)范圍在診所的明顯位置公示，不得超出備案范圍開展醫(yī)療活動?！吨嗅t(yī)診所備案管理暫行辦法》明確標(biāo)明中醫(yī)診所是在中醫(yī)藥理論指導(dǎo)下，運用中藥和針灸、拔罐、推拿等非藥物療法開展診療服務(wù)，以及中藥調(diào)劑、湯劑煎煮等中藥藥事服務(wù)的診所。不符合上述規(guī)定的服務(wù)范圍或者存在不可控的醫(yī)療安全隱患和風(fēng)險的，不適用本辦法。一是規(guī)定中醫(yī)診所不得提供西醫(yī)西藥服務(wù);二是并非所有的中醫(yī)藥服務(wù)都可以開展，對所開展的技術(shù)存在不可控的醫(yī)療安全隱患和風(fēng)險的不得在中醫(yī)診所開展，如中醫(yī)微創(chuàng)類技術(shù)、中藥注射劑、穴位注射等。本案當(dāng)事人周某主要運用把脈、配置中草藥等方式開展診療，故可認(rèn)為其從事的是中醫(yī)診療活動，其無證行醫(yī)行為同樣適用《中華人民共和國中醫(yī)藥法》和《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》。本案中周某開設(shè)的中醫(yī)診所只需要經(jīng)備案取得《中醫(yī)診所備案證》即可開展診療活動，本著特別法優(yōu)于一般法的原則，本案更適用《中華人民共和國中醫(yī)藥法》[3]。

在市場需求和利益的驅(qū)使下，非法行醫(yī)行為還在以更加隱蔽和靈活的方式開展診療活動，逃避檢查的手段更是呈現(xiàn)多樣化趨勢，衛(wèi)生執(zhí)法人員更是應(yīng)該加強法律法規(guī)學(xué)習(xí)，正確理解法律法規(guī)的法條含義和立法的原義，在查處個人無證行醫(yī)過程中充分調(diào)查清楚違法行為的當(dāng)事人和違法事實，正確適用法律，達(dá)到法律的懲戒和教育效果。同時，在國家大力扶持中醫(yī)文化的背景下，如何正確引導(dǎo)符合開辦條件的中醫(yī)醫(yī)師合理開設(shè)診所是衛(wèi)生執(zhí)法部門在今后的衛(wèi)生普法中應(yīng)該重點加強的工作。