城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的問題及對策研究

韓金辰

北京建筑大學(xué) 北京 100044

引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代城市發(fā)展的基礎(chǔ)，是促進城市社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展的動力，是滿足人民群眾日常生活的基本保障之一，同時它又是保障城市平穩(wěn)運行、改善城市容貌、提升城市水平、增加城市容量以及實現(xiàn)城市穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。一個城市要發(fā)展，就必須要先打好基礎(chǔ)，因地制宜、科學(xué)預(yù)測是進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要條件。

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的作用

城市基礎(chǔ)設(shè)施的本質(zhì)，是為企業(yè)提供生產(chǎn)條件、為群眾生活提供保障、為城市穩(wěn)定發(fā)展提供服務(wù)。是維持社會生存、促進國家經(jīng)濟建設(shè)、提高人民生活水平的裝備和結(jié)構(gòu)物，是一個城市發(fā)展的能量。現(xiàn)代化都市的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在不斷發(fā)展中形成了高覆蓋率、高密度、層次分明的城市網(wǎng)絡(luò)，覆蓋的用戶多達上千萬。隨著生活水平的提升、社會經(jīng)濟的發(fā)展，居民對城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求也越來越高，形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的供需平衡體系[1]。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題的產(chǎn)生原因

2.1 政府角色定位混雜不清

在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中，政府應(yīng)該扮演一個領(lǐng)路人的角色，發(fā)揮主導(dǎo)作用，而實際上，政府在產(chǎn)業(yè)中則發(fā)揮著三重作用：社會管理者、市場管制者和產(chǎn)出者。政府由于同時兼顧決策者、投資者，經(jīng)營管理者的角色，會導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施管理混亂，權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系不明確，因此會造成建設(shè)、管理、運營脫節(jié)，運營效益差，造成嚴重的資源浪費。在項目建設(shè)運營過程中，政府也會阻礙投資者的自主經(jīng)營，干擾正常管理體制的形成，影響到投資者的積極性。

2.2 管制機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施由于大多是通過政企合作的方式建成，所以其管理機構(gòu)的設(shè)置會為了避免過多的紛爭，而采用早期的模式，缺少綜合性與全局性。在內(nèi)部關(guān)系上，彼此之間有牽扯的企業(yè)往往被分割在不同的管制機構(gòu)。與此同時，對于基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)往往也被分割在不同的管理機構(gòu)，與其他綜合執(zhí)法部門之間不能及時的溝通，導(dǎo)致執(zhí)法成本加大，管制秩序混亂，執(zhí)法效率降低，進一步浪費社會資源。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不穩(wěn)定

我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資主體一直是政府，進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來自于財政投入，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展對資金的需求量較大，穩(wěn)定而有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金一般來源于國家預(yù)算與財政撥款，而其他投資方式由于稅率變化、投資回收期長、有些項目甚至是非經(jīng)營性的，回收的資本趕不上社會對城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用市場作用未有效發(fā)揮

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目所需的資金龐大，最終能夠參與到其中的企業(yè)也寥寥無幾。因此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中，很容易出現(xiàn)企業(yè)壟斷的現(xiàn)象。由于在項目的建設(shè)與運營過程中缺少合理的公司協(xié)作治理結(jié)構(gòu)，在國家投資管理不完善、國有資產(chǎn)所有者缺位的情況下，會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失與浪費。我國現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，其經(jīng)營權(quán)限往往掌握在國有企業(yè)中，由于企業(yè)的壟斷經(jīng)營，其產(chǎn)品的價格壟斷不僅給國家?guī)砹顺林鼐S護負擔(dān)，增加了消費者的額外支出，更影響了對資源的有效配置與利用。另一方面，由于管理者的效率低、機構(gòu)復(fù)雜，弄虛作假的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，官僚主義現(xiàn)象也變得十分嚴重[2]。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策建議

3.1 拓寬籌資渠道

通過對發(fā)達國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系進行研究，結(jié)合中國國情，國內(nèi)應(yīng)拓寬融資渠道，使社會資金參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中。通過引進社會資金，可以在解決政府資金緊張的同時，為城市基礎(chǔ)設(shè)施運營效率提供可靠保證。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營，完全由政府控制或者完全由市場自由運作，都是不可行的。因此，在保證政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域占主導(dǎo)地位的前提下，必須建立起混合經(jīng)營的投資管理體制，使社會資金在籌資、建設(shè)和運營中擁有一定的所有權(quán)。

3.2 完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障機制

我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當實行以“政府為主體、市場為導(dǎo)向、經(jīng)營多元化”的發(fā)展策略，除了與自然壟斷相關(guān)、關(guān)系國民經(jīng)濟命脈、威脅國家安全的自然資源項目，必須由國家為主體經(jīng)營外，其余都應(yīng)打破壟斷，引進競爭機制，創(chuàng)新融資方式。這種市場化、多元化的建設(shè)運營方式，需要有健全的市場機制、完善的法律法規(guī)作為保障。在我國，由于政府承擔(dān)大部分的服務(wù)責(zé)任，因此，將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，會降低運行管理效率。只有積極進行制度改革，讓企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域更好地發(fā)揮作用，才能夠為城市基礎(chǔ)設(shè)施起到更好的維護與保障作用。

3.3 完善投融資體制

我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項目主要受到國家財政的制約，應(yīng)積極開拓新的融資渠道保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的平穩(wěn)進行。結(jié)合我國城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，可以借鑒其他國家的地方債模式，或探索BOT、PPP等投融資模式。城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化的目標，就是要建立以政府為主導(dǎo)、市場運營相結(jié)合的投融資體制。新型的融資渠道包括：民間資本以契約的方式參與到項目的管理經(jīng)營；發(fā)行地方債券；利用股票進行融資，對相關(guān)企業(yè)進行重組；引進外資，發(fā)展具有自身特色的管理運營模式。我國基礎(chǔ)設(shè)施資金來源有限，必須以多種融資渠道來解決目前面臨的資金問題[3]。

4 結(jié)束語

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對其的經(jīng)營管理，是政府為了保證城市基礎(chǔ)設(shè)施有序運行所采取的必要調(diào)控行為。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最終目標，是改善人民的生活環(huán)境，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。我們要不斷探索新的發(fā)展思路，由政府進行準確定位，制定城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，來適應(yīng)新形勢下城市管理現(xiàn)代化的需要。