棚戶區(qū)改造的實(shí)施難點(diǎn)及對(duì)策
——以深圳為例

孟振 韓磊

1.深圳市羅湖區(qū)建設(shè)工程監(jiān)管和住房保障中心 廣東 深圳 518000 2.中國建筑第八工程局有限公司 上海 200122

棚戶區(qū)改造主要是改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件，對(duì)棚戶區(qū)項(xiàng)目周邊的道路、公園、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修和完善，改善群眾居住環(huán)境。2018年，深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見中，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》制定出：超過20年使用年限的、且無法修繕的、有消防設(shè)安全隱患的、使用功能不完備的、配套設(shè)施欠缺的、存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題的老舊住宅，都在棚戶區(qū)改造之列；不到20年使用年限的，但按照《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》列為D級(jí)危房等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的住宅小區(qū)，允許納入棚戶區(qū)改造范圍，各區(qū)政府可根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)住宅小區(qū)的實(shí)際情況，將在棚戶區(qū)改造范圍之內(nèi)的城中村或者年久失修的老舊住宅進(jìn)行改造。統(tǒng)一規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)布局。

一、棚戶區(qū)的改造難點(diǎn)

（一）棚戶區(qū)的特點(diǎn)

1、棚戶區(qū)住房質(zhì)量低劣，抗災(zāi)性能差，居民的居住安全得不到保障，棚戶區(qū)內(nèi)道路鋪設(shè)不合理，通行路況差。

2、棚戶區(qū)住房房屋布局不合理，通風(fēng)、采光、排污等基礎(chǔ)功能欠缺，有的棚戶區(qū)內(nèi)還有一些小作坊夾雜其中，也給環(huán)境造成了一定的污染。

3、棚戶區(qū)住房空間狹小，且沒有配套的醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)，居民的基本生活設(shè)施不具備。

4、棚戶區(qū)居民多為中低收入家庭，沒有舊房改造的能力，更沒有新房的購買能力。

（二）歷史遺留原因

1、建于上世紀(jì)五、六十年代的自建住房，由于當(dāng)時(shí)還沒有政策約束，有些人可以自己建造住房解決吃住等問題，再后來成家立業(yè)，人口增加，在自家周邊又建造了很多房屋，由于年代久遠(yuǎn)，就形成了棚戶區(qū)。

2、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企、事業(yè)單位統(tǒng)一建造的集體宿舍。隨著單位的改制，發(fā)生了關(guān)、停等情況，由于效益不好，一些單位的集體宿舍，也沒有足夠的資金進(jìn)行修繕，年深日久便淪為棚戶區(qū)。

3、位于城鄉(xiāng)之間的居住房屋。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，原住在城鄉(xiāng)邊緣的農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)用地被征用后，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，為了出租房屋，便搭建了很多違章建筑，時(shí)間一久便形成了棚戶區(qū)。

（三）棚戶區(qū)改造面臨的困難

1、棚戶區(qū)改造存在著嚴(yán)重的資金短缺問題。首先，棚戶區(qū)的拆遷要有合理的成本換算，再有，居民的安置力求居民的滿意，還有，如何有效地使用土地。目前面臨的這些迫切需要解決的問題，資金的支持必須到位，資金的是否到位對(duì)棚戶區(qū)改造進(jìn)度的影響不容忽視。生活在棚戶區(qū)的居民大多生活困難，有的還需要政府發(fā)放救濟(jì)金或補(bǔ)貼，維持最基本的生活，一旦房屋被拆遷，根本應(yīng)付不了租房壓力，短期內(nèi)買房就更是不可能。還有一部分生活在配套設(shè)施完備的城中心區(qū)的棚戶區(qū)居民，也不愿拆遷，這都影響了棚戶區(qū)的改造。

2、部分地塊拆遷難。在棚戶區(qū)改造中，國家給予棚改居民的補(bǔ)償費(fèi)用較高，但也有部分居民為追求更高額利益，置法律于不顧，暴力阻止拆遷。有的棚改居民為了增加補(bǔ)償款，就擅自擴(kuò)大補(bǔ)償面積，在自己的住房周圍，搶建違章建筑物或構(gòu)筑物。在城中村改造中，也有部分手里有土地的農(nóng)民，在即將被征用的土地上搶種農(nóng)作物，要求更高的青苗補(bǔ)償費(fèi)。這些違規(guī)現(xiàn)象的屢屢發(fā)生，給棚改工作帶來了很大的阻力，拖慢了棚戶區(qū)的改造進(jìn)度。

二、棚戶區(qū)改造對(duì)策

（一）棚戶區(qū)改造計(jì)劃的合理制定

深圳市關(guān)于改造棚戶區(qū)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范、政策標(biāo)準(zhǔn)，遵照《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，制定出：

1、棚戶區(qū)改造的主要任務(wù)：按照城市的總體規(guī)劃，合理利用土地的總體規(guī)劃、各片區(qū)規(guī)劃、轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)改造建設(shè)規(guī)劃等，依據(jù)棚戶區(qū)改造的法律法規(guī)、借鑒城市修補(bǔ)、海綿城市、低碳環(huán)保等一系列促進(jìn)城市發(fā)展的理念，把改造棚戶區(qū)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)測(cè)算、城市建設(shè)、市政工程等內(nèi)容細(xì)化，理解棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的引導(dǎo)性內(nèi)容，明確棚戶區(qū)改造的規(guī)劃要求，衡量各方權(quán)益，協(xié)調(diào)好各部門工作，把棚戶區(qū)改造目標(biāo)和責(zé)任落實(shí)到位。

2、綜合深圳當(dāng)?shù)氐臍夂蛱卣?、環(huán)境特征，設(shè)計(jì)城市整體布局，為居民提供健康、舒適的居住環(huán)境，保障使用空間和室內(nèi)外環(huán)境的整齊劃一。為了滿足各類人群所需，可以在居民比較熱衷的活動(dòng)場(chǎng)所，特意打造慢行交通環(huán)境，以人為本，使各項(xiàng)民生問題從本質(zhì)上得到改善，使居民生活水平不斷提高，在社會(huì)安全問題上不斷加強(qiáng)治理。通過棚戶區(qū)項(xiàng)目的規(guī)劃改造，消除各種不安全隱患，比如：房屋質(zhì)量及消防不合格等，徹底改善人居環(huán)境，大大提升城市品質(zhì)。加大供給政策性住房，推進(jìn)住房改革的實(shí)施。棚戶區(qū)改造后，除住宅部分用于還遷，其它應(yīng)用作人才、公共租賃住房以及商品房。

（二）棚戶區(qū)居民應(yīng)妥善安置

根據(jù)2018年，深圳市政府出臺(tái)的棚戶區(qū)改造的實(shí)施意見中指出，關(guān)于搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的問題，制定了相應(yīng)的補(bǔ)償措施，補(bǔ)償協(xié)議中明確規(guī)定了居民安置住房面積、居民臨時(shí)安置費(fèi)、居民搬遷費(fèi)、居民停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償費(fèi)等各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各區(qū)政府可以根據(jù)適合轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)居民的情況，進(jìn)行居民獎(jiǎng)勵(lì)等方式，加快棚戶區(qū)居民簽約進(jìn)度，以保證拆遷工作的順利進(jìn)行。居民也應(yīng)當(dāng)按照各種補(bǔ)償協(xié)議，認(rèn)真配合棚改小組的合法權(quán)限，盡快執(zhí)行拆遷安置工作。另外還規(guī)定，用于安置補(bǔ)償已取得房地產(chǎn)證（不區(qū)分商品房性質(zhì)及非商品房性質(zhì)）部分的建筑面積，按照現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收；用于安置補(bǔ)償未取得房地產(chǎn)證部分的建筑面積，按照現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍計(jì)收。在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，用于公共服務(wù)配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，屬于政府的免收地價(jià)。另做它用的部分、按照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收的，只限于整體轉(zhuǎn)讓；如果按照市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收的，則可以分割銷售。屬于政府免收地價(jià)的還有配套商業(yè)產(chǎn)權(quán)，但是也不準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)。

三、棚戶區(qū)改造的意義

（一）棚戶區(qū)改造使經(jīng)濟(jì)困難人群有房可住。棚戶區(qū)居民的生活條件大都不理想，在我國居民平均水平線下，屬于低收入群體，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施，不但可以改善生活環(huán)境，還可以改善生活質(zhì)量，特別是對(duì)于有些低保、特困或經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭來說，切實(shí)有效的進(jìn)行救助，保證這些弱勢(shì)群體有房住，享受政府給予的各項(xiàng)福利，這也充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

（二）棚戶區(qū)改造改變了城區(qū)面貌。首先解決了臟、亂、差的問題，并利用招商引資的辦法，進(jìn)行改建工作，建立健全了相應(yīng)的配套設(shè)施，不但滿足了居民入住的基本要求，美化了城市人文居住環(huán)境，也拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）棚戶區(qū)改造使融資手段增加，地方資金被盤活。棚戶區(qū)改造，政府不但發(fā)揮了職能作用，還得到了國家、省、市的專項(xiàng)資金支持， 同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)化手段，引進(jìn)社會(huì)和企業(yè)資金，并參與改造建設(shè)，大大降低了改造成本。

（四）棚戶區(qū)改造符合城市發(fā)展要求。按照“超前規(guī)劃、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的要求，組織實(shí)施了棚戶區(qū)改造工程，使之前的棚戶區(qū)居民告別了低矮、潮濕的惡劣居住環(huán)境，住上了寬敞、明亮、安全、布局合理的高質(zhì)量的房屋，讓居民住的安心、放心、舒心，增強(qiáng)愉悅的幸福感。棚戶區(qū)改造，不僅是城市建設(shè)工程，更是幫貧濟(jì)困的工程，同時(shí)也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展向前邁進(jìn)的重要表現(xiàn)。

四、結(jié)束語

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“棚改是重大民生工程，也是發(fā)展工程”，棚改工作就是為了改善困難居民的居住條件，向我國其它發(fā)展較快的領(lǐng)域看齊，補(bǔ)上發(fā)展短板。要切實(shí)把棚改工作落實(shí)到位，讓居民擁有安定的居所，并且沒有后顧之憂。棚戶區(qū)的弊病可概括為：簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑面積小、人口密度過大、超出規(guī)定的使用年限、房屋各環(huán)節(jié)的質(zhì)量較差、衛(wèi)生條件無法改善、有安全隱患的地方較多、配套設(shè)施不健全等，這些弊病都無法使居民安居樂業(yè)。實(shí)施棚戶區(qū)改造的目的就是要改善人民群眾的居住條件，并且要完善城市本質(zhì)的功能，進(jìn)一步改善城市的居住環(huán)境。隨著我國各地區(qū)和各城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造力度的不斷加大，棚戶區(qū)改造的后續(xù)工作也在及時(shí)跟進(jìn)，安置標(biāo)準(zhǔn)大幅度提升，同時(shí)也大大改善了人民群眾的居住水平。棚戶區(qū)改造重在改善民生質(zhì)量，同時(shí)也是一項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需的舉足輕重的有利措施，并且?guī)?dòng)了社會(huì)相關(guān)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，從而促進(jìn)了我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)一體化已順利過渡，這就要求我們加快現(xiàn)有棚戶區(qū)的改造進(jìn)度，以更快地速度推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域的發(fā)展。