我國政府投資工程項目管理問題及對策分析

陳 瑩

珠海市金灣區(qū)政府投資項目建設管理中心 廣東 珠海 519090

當前社會經濟發(fā)展速度較快，我國越來越多政府投資工程投入到建設中，這些工程能夠帶來較為突出的社會效益以及經濟效益，還會對地方的經濟發(fā)展規(guī)模、速度、效益以及質量產生相應的影響。通過分析近些年的投資審計可知，我國政府投資工程在管理中會出現一些問題，這將會阻礙工程建設工作順利開展，還會對工程的進度、質量以及建設效率產生嚴重影響。這就需要有關部門根據實際情況掌握這些問題出現的原因，制定相應的管理對策，解決其中的問題，并制定科學、合理的項目管理模式，使工程項目管理效率及質量提高，保證順利開展管理工作。

1 政府投資工程概述

1.1 含義

在改革開放持續(xù)推進以及經濟快速發(fā)展的背景下，我國城市建設規(guī)模擴大，出現了各種各樣的工程項目，其中有許多市政工程以及基礎設施建設工程，這些工程項目主要是由國家財政部門投資來建設，從而這類工程被稱作政府投資工程。此類工程發(fā)展能夠在一定程度上提高地方經濟發(fā)展水平以及城市建設水平，并且能夠滿足社會經濟發(fā)展以及文化建設需求，工程投資資金主要來源于政府財政投資、國家財政擔保、發(fā)行債券以及外國政府贈款等。

1.2 主體

一般工程項目的主體有管理方、決策方以及出資方，具體來說，投資主體即為政府以及財政部門，政府部門依舊是決策主體，但會有較多的管理主體，比如文教衛(wèi)生管理部門、發(fā)改委以及建設局等[1]。

1.3 管理模式

政府投資工程不同于商業(yè)工程，該工程項目具有一定的公益性質，當前主要有三類工程管理模式，以下為具體分析：(1) 政府部門組織專門人員建立管理小組或者是成立管理機構，合理管理工程項目，但該模式存在一定的問題，比如需要進一步提升人員素質及能力，相關人員沒有充足的管理經驗，極易出現工程管理分散的情況，并使項目出現一些安全以及質量隱患，沒有做好工程項目的監(jiān)管工作，還比較容易出現滋生腐敗等情況。(2) 針對多個工程、大型工程時，應該全面構建基礎建設部門，負責長期的工程管理工作。(3) 在社會經濟不斷發(fā)展的背景下，工程管理制度越來越完善，一些地區(qū)政府部門能夠對政府投資項目進行直接管理，并且能夠委托企業(yè)開展管理工作。

2 政府投資工程管理存在的問題

2.1 沒有準確定位政府部門的角色

政府需要向工程項目建設投資，那么資金的主要來源是財政稅收收入，這意味政府投資工程是取之于民，并且用之于民。這就需要對政府相關部門的角色進行準確定位，注重工程項目建設的質量，然而現階段政府部門會受到部門利益、管理機制、投資體制的影響，從而更注重開展管理工程投資資金這一工作，不注重工程項目本身，管理工作開展中“管理”的人較多，但真正能負擔起責任的人較少，大多數人只是紙上談兵，沒有將工作落實到實踐中，如果在工程建設中出現問題，那么就會出現部門間推諉扯皮的情況，對工程順利開展和建設進度產生嚴重影響。

2.2 沒有足夠的投資管理以及建設監(jiān)管力度

政府部門是政府投資工程管理中的主體，同時也是工程項目的業(yè)主，因此其需要對工程項目建設負責，也需要做好市場監(jiān)管工作，當實施者以及管理者為同一組織機構時，會出現干部失職以及管理失效等問題[2]。然而當前我國政府有關部門沒有做到政務信息完全公開與透明，存在混亂的政府投資管理秩序，對建設單位沒有進行相應的管理，阻礙著工程質量的提升。

2.3 沒有完善的法律法規(guī)

當前工程建設工作開展需要依靠良好、健康的內外部環(huán)境，尤其是全面的法律法規(guī)，其可作為項目進展主要依據與保障，實際情況下，關于政府投資工程的法律法規(guī)還不夠完善，并且一部分法律法規(guī)在實際實施中難以獲得良好效果，許多工程在不具備施工許可的情況下就能夠開始建設，在工程的建設施工環(huán)節(jié)，進度規(guī)劃不夠科學，沒有根據相關程序完成工程施工工作，并且不具備良好的工程管理經驗，使得工程管理缺乏保障。

2.4 未全面落實工程施工安全和質量管理工作

當前許多施工企業(yè)沒有全面開展工程施工管理工作，在工程施工階段所采用的措施不合理，沒有全面開展安全管理工作，不夠重視工程的施工質量管理工作，這都會對工程建設水平產生嚴重影響。當前政府投資工程在這一方面遇到的問題有以下幾種：沒有加大對于員工開展安全教育的力度；進入施工現場的人員沒有合理佩戴安全工具；施工現場管理不具備良好秩序；在建筑材料庫房方面沒有完善的管理制度；落實質量安全責任制的力度不足；施工工作沒有根據施工標準來開展，使得施工后工程存在安全隱患；施工人員實際作業(yè)中存在違章情況。

2.5 應進一步提升管理人員與施工人員的素質

政府投資工程應該和其他工程項目相同，注重工程的質量。在工程項目建設過程中會涉及到許多人員，因此工程屬于人員密集以及資金密集的項目，因此投入的施工人員以及管理人員比較多，人員專業(yè)能力以及素質對于工程建設質量有決定性作用[3]?，F階段，政府投資工程一線施工人員中農民工占比較大，這些人大多不具備較高的科學文化水平，所掌握的施工操作技能少，還存在流動性較大的情況，通常是勞務公司安排的臨時工，不了解工程建設相關法律法規(guī)、建設標準以及質量安全規(guī)范，將對工程建設質量產生嚴重影響。

3 解決政府投資工程管理問題的對策

3.1 完善政府管理機構的職能

3.1.1 經營性投資工程需制定項目法人制度

一些政府投資工程具有經營性質，例如收費道路、橋梁以及水廠等，針對這一類型的項目應該制定法人責任制度，項目運用工作由工程項目法人來負責，通過代建制進行工程建設，基于工程項目管理市場，將管理機構作用充分發(fā)揮出來，突出政府職能，提升工程的建設水平。

3.1.2 公益性投資工程構建管理機構

除了經營性的政府投資工程，還有一些公益性質工程，像是政府辦公樓、學校、社會福利院、監(jiān)獄等，因此應該根據科學管理步驟開展工程項目管理工作，政府部門應該構建專門的管理機構，對工程項目運行加以管理，管理中突出代建以及專業(yè)化項目管理，同時借鑒他國成功經驗，通過社會團體力量將工程項目管理水平不斷提升。

3.2 建設工程部糾錯機制

首先，需要在政府投資工程方面完善法律法規(guī)，雖然現階段我國構建了關于政府投資工程的法律法規(guī)，比如《政府采購法》，該法規(guī)有較廣的應用范圍，但受到采購工程建設材料與普通商品采購相比更加復雜，這就需要將采購流程不斷細化[4]。并且需要不斷完善其他內容，使政府投資工程建設有據可依。其次，政府部門應該有效管理工程相關人員，全面落實思想教育工作，對優(yōu)秀人才的管理工程進行篩選，使人員行為更加規(guī)范。再次，應該完善構建工程管理制度，有效構建內控制度，保證能夠順利開展工程建設工作，在各個環(huán)節(jié)上加以把控，避免在工程項目中出現個人舞弊情況。最后，全面落實外部監(jiān)督工作，加強審計工作的效力，紀檢部門和監(jiān)察部門應將自身監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來，防止投資中有貪污腐敗的問題出現。

3.3 合理構建工程監(jiān)理制度

所有工程項目在建設中都需要監(jiān)理單位開展工程監(jiān)理工作，在工程設計階段就需要進行監(jiān)理，直到最后工程竣工，在項目整體建設中全面官產，能夠為工程項目質量提升提供保障，需要招聘資質較強的監(jiān)理單位以及監(jiān)理師，合理構建監(jiān)理機制，確保有規(guī)范的建設方案，使工程項目的建設方案不斷優(yōu)化，以此提高項目效益。

3.4 采用科學的工程建設模式

一般是由業(yè)主來選擇工程項目的建設模式，通常我國采用建設監(jiān)理制，這是國際上使用比較廣泛的一種建設方式，對于工期有一定的要求，并且工程項目設計環(huán)節(jié)與施工環(huán)節(jié)緊密銜接，那么上述建設模式不再適用。政府投資工程運用項目部承包等建設模式，能夠推動工程建設進度，確保工程的質量。

3.5 完善資金集中支付機制

建設政府投資工程應該投入充足的資金，而過于密集的資金會對財政部門開支產生影響，為避免出現意外情況，需要構建基建儲備基金，全面落實工程項目預算工作，使工程建設資金較為充足。一些工程具有較長建設周期，因此應該構建集中支付體系，確保有充足的工程資本。

3.6 基于市場化方式改革政府投資工程管理模式

目前我國對財政支出結構進行調整和優(yōu)化，一般的競爭性與經營性領域，國家投資將不再參與，主要是參與到公共服務領域，以此來滿足民生以及社會發(fā)展的需求。除此之外，當前城市化發(fā)展進程越來越快，城市政府為了將城市的競爭力提升，開始加大建設城市基礎設施、能源以及交通等工程的力度，通過這些工程的建設，向城市居民提供質量更高的公共服務。主要策略有以下幾點：(1) 采取市場化方式對公共財政資源進行優(yōu)化配置，以此種方式來優(yōu)化社會資源，確保實現其可持續(xù)發(fā)展，將工程建設自身經濟性提升；(2) 合理運用社會化力量服務于政府，確保政府能夠在工程管理的專業(yè)性、技術性事務中脫離出來，更注重制定規(guī)劃、完善政策、加強公共服務和維護市場秩序，應用法規(guī)以及經濟方法對政府投資項目進行管理；(3) 提升專業(yè)化管理水平，將工程質量的終身責任制全面落實，同時增強責任心。

4 構建合理的政府投資工程管理模式

4.1 項目委托管理模式

工程項目應用委托管理模式時，會使政府以及項目管理公司間形成合同契約關系。政府投資工程的經營管理權將委托項目管理公司開展，政府應該保證市場競爭的有序性、公開性、公平性以及公正性，并且應簽定相應的合約，實際來說，政府主要是購買項目管理公司的管理以及服務才能[5]。原本項目管理存在“建設指揮部”或者是“基建處”，這些機構不是獨立的項目管理公司，也不是獨立的核算單位，只是可以行使行政管理職能以及協(xié)調職能，政府部門間未簽定合約，導致各方的義務以及權利不夠明確，政府體系內會通過行政手段進行資源分配。項目委托管理模式中常應用的是政府管理項目模式，其主要依托于市場、主要手段是競爭、最終目的是提升投資效益，保證競爭的公開性與公平性，從政府封閉內部管理向外部市場轉變，是一種能夠在資源配置、經濟運行中發(fā)揮主導作用的市場力量。政府最主要的作用是確保工程建設質量、數量、效率，能夠提升投資項目的決策水平，進行市場經濟環(huán)境宏觀管理，建設政府投資工程、在管理領域應用市場機制，避免政府在項目生產管理中出現壟斷的情況。

當前有很多調研數據表明，如果在提供商品、服務等方面將政府的作用減少，那么將在一定程度上提升經濟效益，基于此做出的判定是擴大市場力量，減少政府的作用。外國相關理論有：(1) 政府只是提供公共產品，在運作時應采用市場方式來解決。(2) 供給公共產品時，應該對“政府提供”、“政府生產”概念進行有效區(qū)分，政府主要是提供公共產品，以授予經營權、簽訂合同、經濟資助、法律保護等方式委托私人部門來提供，政府需要明確具體的需求。那么我國政府在投資工程方面，可采用通過市場力量以及競爭手段建設政府投資項目的委托管理模式。

4.2 項目委托管理的實現途徑

4.2.1 集中專業(yè)化管理政府投資工程

不同的政府投資工程具有不同的專業(yè)性質，那么其管理工作需要由不同政府專業(yè)機構開展，這一專業(yè)機構可行使業(yè)主職能。一些政府投資工程具有較高的管理難度，可以對國際工程項目管理公司進行篩選，將其引人到項目的全過程管理中，并以國際工程咨詢公司做出的管理行為作為示范，使國內管理公司不斷發(fā)展和完善。此外，應該由工程咨詢協(xié)會聯(lián)合建設監(jiān)理協(xié)會，來劃分出項目管理公司的層次，主要面向可開展工程咨詢以及建立工作的公司，并充分考慮到其參與項目管理的能力以及業(yè)績，向政府部門推薦其中的優(yōu)秀者列清單，業(yè)主委員會即可基于此考察選用管理單位，并根據工程咨詢公司工作內容以及要求，制定內部考核以及評分辦法，定期公布結果，將效果差的公司淘汰。

4.2.2 組織編制委托管理合同

在國內政府委托管理工程屬于新的管理方式，因此應制定標準的合同文本，將委托談判過程簡化，確定管理公司實現控制成本控制、項目工期以及質量目標的責任和權限，明確專業(yè)機構監(jiān)督檢查管理公司的方法。

4.2.3 確定政府機構間的權力與責任分配

在工程的建設過程中，使用單位、財政部門、預算部門的法定職責不同，結合法定職責，需要將其作用充分發(fā)揮出來。使用單位可提出需求參與到設計審查、交付驗收過程中，對于政府工程投資規(guī)模、建設與否有決定權，建設部門在前期可行性研究、編制概預算、建設等方面積極參與，還可管理、維護財政部門以及預算部門，需審查、集中支付工程預算。提升工程透明度，通過法律法規(guī)、行政規(guī)定、政策等進行控制，政府投資工程應由多方監(jiān)督，保證工程實施廉潔性、公正性。

5 結束語

政府投資工程不同于一般工程，其業(yè)主和管理方都是政府，為了保證管理的合理性與有效性，使得工程管理中出現各種各樣的問題。為有效解決這些問題，政府可委托工程管理公司開展相關工作，采用這樣的模式能夠保證管理效果，為工程全面落實打下堅實基礎。