國土空間新形勢下綜合交通規(guī)劃的問題與對策

馮佩

青海省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，中國·青海 西寧 810001

1 引言

綜合交通規(guī)劃工作在開展過程中暴露出的問題比較多，如部門之間分工不明確、生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱、規(guī)劃理念落后等，極大地制約了綜合交通規(guī)劃工作效果的提升，這表明加強(qiáng)相關(guān)工作的改革和創(chuàng)新已勢在必行，可以說是新時(shí)期對綜合交通規(guī)劃工作提出的新要求。

2 綜合交通規(guī)劃的相關(guān)指導(dǎo)方針

2.1 綜合交通規(guī)劃編制原則

2.1.1 戰(zhàn)略引領(lǐng)，凝聚共識(shí)

各級政府、各有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一愿景、統(tǒng)一思想、“多規(guī)合一”、凝聚共識(shí)，形成統(tǒng)一的空間發(fā)展戰(zhàn)略，將戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略布局及戰(zhàn)略舉措落實(shí)到綜合交通規(guī)劃編制工作中。

2.1.2 底線優(yōu)先，集約發(fā)展

強(qiáng)化底線思維，劃定生態(tài)保護(hù)空間，嚴(yán)控生態(tài)本底，保障生態(tài)安全和糧食安全，強(qiáng)化生態(tài)安全格局。堅(jiān)持節(jié)約集約用地，劃定城市開發(fā)邊界，盤活存量土地資源，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進(jìn)集約發(fā)展。

2.1.3 上下聯(lián)動(dòng)，部門協(xié)同

采用政府決策、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)調(diào)、平臺(tái)支持的工作方法，各級政府組織實(shí)施，建立健全由發(fā)改、自然資源和環(huán)保為主的多部門協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同，保持高效對接。

2.1.4 強(qiáng)調(diào)國土，分類引導(dǎo)

以“國土發(fā)展”為主旋律，建立開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的國土空間體系，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通、旅游、生態(tài)等重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展空間規(guī)模和格局，建立各類國土空間的發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)和政策措施，增強(qiáng)綜合交通規(guī)劃的可操作性，服務(wù)于政府對各類國土空間開發(fā)的統(tǒng)籌和優(yōu)化。

2.2 技術(shù)路線

由于制定空間規(guī)劃底圖是以相關(guān)法定規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)政府發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合編制時(shí)序和指導(dǎo)時(shí)效等多種因素，對各類規(guī)劃用地的布局差異性進(jìn)行梳理，將解決建設(shè)用地、非建設(shè)用地間的矛盾作為重點(diǎn)，采用建庫模型對土地進(jìn)行分類、標(biāo)注名稱和代碼等方式拼合成空間規(guī)劃底圖。因此，制定綜合交通規(guī)劃底圖充分體現(xiàn)出了戰(zhàn)略性、科學(xué)性的發(fā)展觀。

2.3 基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的入庫整理標(biāo)準(zhǔn)

基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)必須是最新調(diào)查獲取的國土利用變更數(shù)據(jù)。此外，該數(shù)據(jù)能實(shí)現(xiàn)地方獨(dú)立坐標(biāo)系同2000 國家大地坐標(biāo)系之間的自如轉(zhuǎn)換，之后采用1：2000～1：10000 的比例尺進(jìn)行數(shù)據(jù)規(guī)劃，最后采用具有法律依據(jù)或是通過審批的矢量數(shù)據(jù)作為最終審批數(shù)據(jù)[1]。

3 中國綜合交通規(guī)劃當(dāng)前現(xiàn)狀及問題

3.1 綜合交通規(guī)劃職能分布缺乏清晰度

從中國綜合交通規(guī)劃的發(fā)展歷史可以明顯看出，某些地區(qū)的國土規(guī)劃部門存在具有差異性的國土規(guī)劃設(shè)計(jì)。由于綜合交通規(guī)劃在很長一段時(shí)間內(nèi)很難得到正確的指導(dǎo)，所以各種綜合交通規(guī)劃職能形成了混亂的局面。同時(shí)，在國家與省級之間也逐漸形成了幾大主體國土規(guī)劃體系：城鄉(xiāng)地理規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃。三大主體城鄉(xiāng)規(guī)劃體系之間存在應(yīng)有的綜合治理，造成了相互之間未形成較好的溝通與交流[2]。因此，由以上可以得出，當(dāng)前中國綜合交通規(guī)劃急需規(guī)范化編制管理。但是，到目前為止中國政府所參與的規(guī)劃發(fā)展僅僅限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，缺乏在國土空間上的規(guī)劃理念。這一現(xiàn)象嚴(yán)重造成了中國當(dāng)前綜合交通規(guī)劃職能分布不清晰的問題，并且嚴(yán)重影響了各個(gè)規(guī)劃體系之間的溝通與交流。

3.2 國土的空間規(guī)劃上下存在重復(fù)性

隨著中國綜合交通規(guī)劃的層級逐年細(xì)分，各層次之間存在一定程度上的重復(fù)性，造成了中國綜合交通規(guī)劃整體工作進(jìn)度受到嚴(yán)重影響的局面。除此之外，上級綜合交通規(guī)劃指導(dǎo)部門缺乏對下級部門的約束指導(dǎo)，導(dǎo)致上級部門難以發(fā)揮全部的指導(dǎo)價(jià)值屬性。同時(shí)，在綜合交通規(guī)劃的整體發(fā)展歷史上來進(jìn)行論述，國土地理規(guī)劃與空間地理規(guī)劃之間存在不同的管理體系，造成了上級指導(dǎo)部門對下級指導(dǎo)部門缺乏完整的制約力度，難以保證綜合交通規(guī)劃管理制度有力實(shí)施。

3.3 綜合交通規(guī)劃實(shí)施體系不完善

中國綜合交通規(guī)劃體系在法律層面來說，同西方發(fā)達(dá)國家仍存在較大的差距，甚至可以說處于落后階段，所以中國綜合交通規(guī)劃的法律體系以及規(guī)劃實(shí)施與管理體系存在較多急需完善之處。根據(jù)當(dāng)前中國綜合交通規(guī)劃現(xiàn)狀可以明顯發(fā)現(xiàn)，中國國土空間的規(guī)劃類型大多圍繞固定編制、具體實(shí)施情況以及相應(yīng)的監(jiān)督體系來形成該領(lǐng)域內(nèi)的約束機(jī)制，但是這一約束機(jī)制存在較多的缺點(diǎn)。若長期根據(jù)這一體系進(jìn)行行業(yè)約束，會(huì)造成人民群眾對于空間規(guī)劃體系了解不充分，缺乏人群群眾參與程度的后果。因此，相關(guān)的綜合交通規(guī)劃管理部門需要適時(shí)擴(kuò)大國土監(jiān)督管理與空間規(guī)劃項(xiàng)目內(nèi)容審批范圍，但是也在一定程度上也與當(dāng)前土地空間管理改革方向背道而馳，與當(dāng)前通過的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展缺乏相匹配性。由此可見，中國相關(guān)綜合交通規(guī)劃政府管理部門需完善好綜合交通規(guī)劃體系制度，同時(shí)也進(jìn)一步尋求中國綜合交通規(guī)劃適宜當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主旋律的改革新路。

4 綜合交通規(guī)劃對應(yīng)措施處理辦法

4.1 綜合交通規(guī)劃需要完備的法律系統(tǒng)做后盾

針對如何更好地提高綜合交通規(guī)劃的科學(xué)性，相應(yīng)管理部門就要?jiǎng)?chuàng)建完備的綜合交通規(guī)劃法律系統(tǒng)，能很好保障各項(xiàng)綜合交通規(guī)劃得到法律法規(guī)的制約。此外，需要確立綜合交通規(guī)劃法的基礎(chǔ)地位，讓其全方位統(tǒng)籌，具體劃分各部門的行為準(zhǔn)則，防止權(quán)責(zé)不明現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)，確保各層次法律法規(guī)的下位法與規(guī)劃法上位法保持一致性，確保所有綜合交通規(guī)劃工作順利高效進(jìn)行，促使其既能保障生態(tài)化，又能減少國土資源的不充分利用現(xiàn)象。

4.2 綜合交通規(guī)劃系統(tǒng)創(chuàng)建完備相關(guān)工作

4.2.1 縱深連接規(guī)劃系統(tǒng)

針對綜合交通規(guī)劃進(jìn)行中，國家級與省級的規(guī)劃相關(guān)工作具有關(guān)鍵影響，可以從全局視角統(tǒng)籌規(guī)劃，確保相對應(yīng)規(guī)劃準(zhǔn)則，從而對實(shí)踐過程中實(shí)施有效指導(dǎo)；然而各地級市規(guī)劃工作側(cè)重點(diǎn)在于各部門相互配合，促使各自部門之間互幫互助良性實(shí)行規(guī)劃工作，不但要符合國家級與省級規(guī)劃指標(biāo)并在執(zhí)行中切合實(shí)際去規(guī)劃設(shè)計(jì)，又要做到針對城鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃實(shí)施高效規(guī)范和指引，努力實(shí)現(xiàn)自身承前啟后的影響，最終達(dá)成綜合交通規(guī)劃科學(xué)發(fā)展目的。

4.2.2 橫向配合規(guī)劃系統(tǒng)

應(yīng)建立法律法規(guī)系統(tǒng)的同步協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步達(dá)成部門之間搭配明晰各司其職，需要在主體功能區(qū)域規(guī)劃工作中積極發(fā)揚(yáng)其全局策略和管理影響，最終可以實(shí)現(xiàn)全方位統(tǒng)籌，讓各層次規(guī)劃工作井井有條合理化進(jìn)行。此外，自始至終貫徹耕地線、生態(tài)線、城建線的科學(xué)組合，在實(shí)施規(guī)劃方針時(shí)務(wù)必遵照三規(guī)合一的準(zhǔn)則，率先對三條紅線實(shí)行規(guī)劃工作，之后以三線規(guī)劃為準(zhǔn)側(cè)，來指引項(xiàng)目相關(guān)規(guī)劃工作，如果在實(shí)施進(jìn)程中，觸犯了三條紅線，就要根據(jù)對應(yīng)的法律法規(guī)針對單位和個(gè)體實(shí)施處罰，以便于保障綜合交通規(guī)劃工作的順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)化平安、社會(huì)平安，進(jìn)一步達(dá)成經(jīng)濟(jì)集約化良性發(fā)展[3]。

4.3 采取科學(xué)的綜合交通規(guī)劃編制方法

為全面展現(xiàn)不同規(guī)劃區(qū)的特色，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有機(jī)結(jié)合，明確綜合交通規(guī)劃控制的各項(xiàng)指標(biāo)，需采取有效措施推動(dòng)各地區(qū)平衡發(fā)展，完善傳統(tǒng)的綜合交通規(guī)劃制度，創(chuàng)新工作理念，堅(jiān)持全面高質(zhì)量發(fā)展和以人為本的原則，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)在保證工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，凸顯工作特色，加大協(xié)調(diào)力度，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定前行。

新形勢下，自然資源管理部門與規(guī)劃編制部門在日常工作中應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新綜合交通規(guī)劃編制的方法和模式。各級規(guī)劃單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，確定國土空間優(yōu)化的主要方向，控制國土空間管理失誤，并在綜合交通規(guī)劃中通過有效的傳導(dǎo)機(jī)制，向地方傳遞國家的指令和思想理念，加大關(guān)鍵指標(biāo)的控制力度，嚴(yán)守三條控制線，各級規(guī)劃單位要明確上級規(guī)劃中的主要內(nèi)容和基本要求，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃布局的高度統(tǒng)一。

4.4 周密創(chuàng)新行政管理體制

新階段的綜合交通規(guī)劃務(wù)必有效實(shí)現(xiàn)相互配合發(fā)展，其中全部政策決定務(wù)必都要以中央為中心，實(shí)施編制和貫徹落實(shí)，一定要調(diào)整好各職能部門的關(guān)系，其中與“多規(guī)合一”對應(yīng)的職能部門尤為重要，即國土部、住建部、環(huán)保部等，從中篩選出骨干力量組成主體配合部門，全權(quán)擔(dān)任配合和處置各種規(guī)劃工作進(jìn)行中呈現(xiàn)的意見不合狀況，避免建立新的職能部門，防止行政體制構(gòu)架過于龐大。另外，大力推行規(guī)劃論證會(huì)和聽證會(huì)，廣納良言，開門問策，爭取最大化聽取大眾看法和建議，促進(jìn)大眾參加積極性，從而實(shí)行人民群眾對綜合交通規(guī)劃相關(guān)工作的督促，從而進(jìn)一步推動(dòng)國土規(guī)劃工作的科學(xué)化和規(guī)范化，努力實(shí)現(xiàn)國土資源的合理開發(fā)和應(yīng)用。

4.5 建立健全的綜合交通規(guī)劃體系

為發(fā)揮國土資源規(guī)劃的積極作用，應(yīng)采取有效措施不斷完善基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)建更為科學(xué)和全面的綜合交通規(guī)劃體系，確保上下級之間溝通順暢，明確各部門分工和職責(zé)。同時(shí)，工作中需采取措施實(shí)現(xiàn)國家規(guī)劃部門提出的要求和制定的目標(biāo)，做好規(guī)劃工作中的協(xié)調(diào)工作。國家級與省級規(guī)劃清晰地展現(xiàn)了綜合交通規(guī)劃工作的既定目標(biāo)和戰(zhàn)略方向[4]。因此，在國土資源規(guī)劃工作中，要在國家宏觀目標(biāo)的指導(dǎo)下做好核心工作，解決原則性問題。地區(qū)規(guī)劃部門應(yīng)與上下級部門積極溝通和協(xié)調(diào)，明確工作的部署和主要內(nèi)容，進(jìn)而編制滿足上級規(guī)劃精神且地方特色突出的規(guī)劃方案。規(guī)劃工作中，由于主體功能區(qū)規(guī)劃的綜合性較強(qiáng)，需要深入準(zhǔn)確地了解和把控綜合交通規(guī)劃的功能，集中精力建立完善的信息庫，合理應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，深入了解國土資源利用的現(xiàn)狀，明確國土資源的發(fā)展方向，橫向協(xié)調(diào)尤為關(guān)鍵，要明確各部門分工，同時(shí)更要豐富工作的層次。以相同標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定不同的工作目標(biāo)，采取不同的工作方法。

5 結(jié)語

總之，綜合交通規(guī)劃的科學(xué)性與可行性會(huì)對國土資源的利用率以及環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施效果產(chǎn)生重大影響，因此必須認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的密切聯(lián)系，將綜合交通規(guī)劃工作開展過程中各個(gè)部門的權(quán)責(zé)予以詳細(xì)劃分，還要增強(qiáng)相關(guān)工作人員的環(huán)保意識(shí)，使之樹立正確的規(guī)劃理念，從而展現(xiàn)綜合交通規(guī)劃對其他戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)籌和指導(dǎo)作用，為實(shí)現(xiàn)中國可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)保駕護(hù)航。