對城市特大暴雨洪災(zāi)的思考和建議
——以新鄉(xiāng)市7.21暴雨為例

趙貴勇

新鄉(xiāng)市規(guī)劃設(shè)計研究院 河南 新鄉(xiāng) 450003

新鄉(xiāng)市位于河南省北部，南鄰黃河，今年夏季河南地區(qū)降雨量大，導致該地區(qū)發(fā)生特大暴雨洪災(zāi)，對城市居民造成嚴重影響，整個城市交通癱瘓，而連續(xù)大范圍降水導致新鄉(xiāng)市內(nèi)積水嚴重，形成嚴重內(nèi)澇，道路、橋梁和水利工程受損，北部山區(qū)爆發(fā)山洪，民房倒塌，經(jīng)濟損失巨大。7.21暴雨對新鄉(xiāng)市整個城市造成嚴重不良影響，痛定思痛，筆者對這場特大暴雨洪水災(zāi)害進行分析總結(jié)，以便后續(xù)防汛工作開展。

1 新鄉(xiāng)市“7.21”特大暴雨洪災(zāi)情況

1.1 降水情況

新鄉(xiāng)市常年年降水量為500多毫米。從7月17日8時到23日7時，新鄉(xiāng)市平均降雨量830毫米，最大降雨量965.5毫米，其中，7月21日，新鄉(xiāng)市區(qū)牧野站2小時降水267.4毫米，是我市有氣象記錄以來的最強極端降水過程。超過鄭州20日2小時最大262.5毫米的降雨量。

盡管7月21日出現(xiàn)極端降水，但市區(qū)排水及時，7月22日晚11時，市區(qū)基本沒有積水。受22日上游降雨匯集溢流洪水影響，23日凌晨，共渠出現(xiàn)漫堤溢流現(xiàn)象，新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)、牧野區(qū)出現(xiàn)河水倒灌，導致部分路段積水嚴重，深處積水達1米以上。

受連續(xù)降雨和上游洪水集中下瀉影響，新鄉(xiāng)市河渠迎來第二次洪峰，共渠出現(xiàn)洪水漫堤，涌入衛(wèi)河，致使衛(wèi)河水位抬升，排泄能力下降。防汛形勢依然嚴峻。

1.2 防汛情況

7月19日下午：新鄉(xiāng)市防汛抗旱指揮部辦公室（下稱：新鄉(xiāng)市防汛辦）已決定啟動防汛IV級應(yīng)急響應(yīng)，又分別于20日深夜、21日上午將防汛應(yīng)急響應(yīng)提升至Ⅱ級、Ⅰ級。

7月22日報道：共渠衛(wèi)輝市頓坊店鄉(xiāng)牛場橋河段，因連降暴雨，周邊村莊部分群眾被困。同日，新鄉(xiāng)市防汛辦發(fā)布《關(guān)于做好沿線群眾轉(zhuǎn)移工作的緊急通知》。新華社記者28日從河南省新鄉(xiāng)市防汛抗旱指揮部獲悉，截至28日17時30分，強降雨造成新鄉(xiāng)市輝縣市、衛(wèi)輝市、鳳泉區(qū)、牧野區(qū)等14個縣區(qū)148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，受災(zāi)人口251.01萬人。其中，受災(zāi)嚴重的衛(wèi)輝市受災(zāi)34萬余人，暫無人員傷亡。

2 新鄉(xiāng)市就“7.21”暴雨洪災(zāi)應(yīng)對中存在的問題

2.1 底層認知：災(zāi)害強度預(yù)判不足，風險損失預(yù)估不夠

就本次洪災(zāi)來看，前有新鄉(xiāng)1996年8月洪水、2016年“79”特大暴雨災(zāi)害，后有今年鄭州“720”災(zāi)害，我市做了較為充分的防御工作。但是，在暴雨強度、山洪下泄等方面仍然預(yù)判不足，未料到會發(fā)生新鄉(xiāng)有記錄以來最大的降水量，同時，對山洪下泄對人民生命財產(chǎn)造成的風險和損失預(yù)估不夠[1]。

從前述兩次洪災(zāi)來看，1996年8月洪水共渠大堤沒有決堤，僅鳳泉區(qū)行滯洪區(qū)受災(zāi)，中心城區(qū)內(nèi)澇和地下車庫受淹并不嚴重；2016年“79”特大暴雨災(zāi)害主要為城區(qū)內(nèi)澇導致部分地下車庫受淹和高鐵站等重點地區(qū)癱瘓，為局部性受災(zāi)。

綜上，對洪災(zāi)造成的嚴重后果認知不足，導致長期以來對城市防洪和應(yīng)急救災(zāi)體系建設(shè)不足。

2.2 宏觀戰(zhàn)略：重經(jīng)濟輕安全，重景觀輕工程，戰(zhàn)略重視不夠，防洪體系脆弱

無論是各類城市規(guī)劃，還是發(fā)展規(guī)劃，都是將發(fā)展經(jīng)濟作為首要任務(wù)，其次是公共設(shè)施規(guī)劃和城市景觀設(shè)計[2]。雖然在2012年組織編制了《新鄉(xiāng)市城市防洪規(guī)劃》，但由于種種原因，未編制完成。同時，我市也編制了水系連通、景觀水系和衛(wèi)河、趙定河等一系列涉水規(guī)劃，但是以水系景觀塑造為主，重景觀建設(shè)，輕工程防護，長期忽視城市洪澇災(zāi)害防御。長期以來，城市防洪投入資金不足，導致城市實際建成的防洪除澇標準較低。

2.3 規(guī)劃設(shè)計：整體防御不成體系，重點地區(qū)標準不高，規(guī)劃建設(shè)薄弱是導致我市防洪體系崩潰的直接原因

在總體防御上，我市雖然劃定了若干行滯洪區(qū)，但對區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)并沒有采取嚴格限制，導致行滯洪區(qū)內(nèi)人口和建設(shè)規(guī)模不斷增大，外遷的成本越來越大，既有村莊也沒有相應(yīng)的防御和搬遷規(guī)劃和計劃。在安全防御上，雖然編制了《新鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市城市綜合防災(zāi)規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)劃，但建設(shè)實施較少[3]。

在牧野湖、高鐵站等重點區(qū)域，過分注重視覺景觀，忽視防洪工程建設(shè)，導致洪水來臨時，局部受災(zāi)嚴重。從牧野湖來看，一期北岸和二期東岸護堤較高，能夠阻攔洪水，而臨平原大道和牧野大道的堤岸，由于過分注重沿路景觀，高度較低，造成衛(wèi)河河水倒灌城市，周邊區(qū)域受災(zāi)嚴重。

3 基于新鄉(xiāng)市“7.21”暴雨洪災(zāi)提出規(guī)劃建議

3.1 加強研究，深刻認識新時期災(zāi)害發(fā)生的新常態(tài)

近一段時間，全球極端天氣事件頻發(fā)、重發(fā)。7月17日以來，河南省出現(xiàn)了歷史罕見的極端強降雨，鄭州最大小時降雨量突破中國陸地小時雨量歷史極值，超過10個國家級氣象觀測站日雨量創(chuàng)新高；西歐突發(fā)強降雨引發(fā)洪災(zāi)，200多人遇難；歷史性高溫席卷北美，數(shù)百人喪生；加上此前的超強寒潮、極端沙塵、龍卷大風……罕見極端天氣接連來襲，不斷警示我們：必須立足極端天氣常態(tài)化趨勢，做好氣象防災(zāi)減災(zāi)工作[4]。

7月28日，中國氣象局新聞發(fā)言人、應(yīng)急減災(zāi)與公共服務(wù)司司長王志華介紹，全球氣候變化加劇導致了極端天氣氣候事件的發(fā)生。在全球氣候變化背景下，我國極端天氣氣候事件近年來明顯增多。

3.2 區(qū)域協(xié)同，上下游信息共享，防汛聯(lián)動

構(gòu)建信息通報、聯(lián)系溝通、協(xié)同處理應(yīng)對等區(qū)域性協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制，實現(xiàn)上下游信息共享、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動防洪，提高聯(lián)合應(yīng)對和救援能力，盡可能減輕洪災(zāi)危害。同時，加大力度建設(shè)信息通報機制，大區(qū)域范圍加強預(yù)報警告監(jiān)測，及時開展會商研判行動，了解并通報洪災(zāi)情況，對可能出現(xiàn)的汛情、險情進行科學研判，及時通告各縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等，提前做好部署，協(xié)同應(yīng)對。而通過聯(lián)系溝通機制則能夠組織開展聯(lián)席會議，通報工作，總結(jié)交流經(jīng)驗，制定防汛協(xié)同聯(lián)動工作措施，加強各地區(qū)協(xié)同配合。此外，通過建設(shè)聯(lián)動機制和處置機制，可以根據(jù)區(qū)域流域汛情險情研判災(zāi)情發(fā)展趨勢，并聯(lián)合提出應(yīng)對措施，協(xié)同開展相應(yīng)的應(yīng)對和救援工作，優(yōu)化物資布局，加強聯(lián)動處理汛情險情工作水平。

3.3 高度重視，將安全作為城市長期發(fā)展的基本底線

2020年10月31日，習近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中指出，國民經(jīng)濟要正常運轉(zhuǎn)，必須增強防災(zāi)備災(zāi)意識。天有不測風云，人有旦夕禍福。要大力加強防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)，舍得花錢，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領(lǐng)域要做好應(yīng)對百年一遇災(zāi)害的準備。同時又指出，我國城市化道路怎么走？這是個重大問題，關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標。對于規(guī)劃來說，要從以下幾個方面重視城市安全[5]。

一是將城市安全作為強制性內(nèi)容納入各級規(guī)劃。確立安全目標，制定規(guī)劃指標，并落實在空間，具體到時間，明確到計劃，提請政府在實施規(guī)劃時將城市安全作為重要工作優(yōu)先實施。在規(guī)劃管理上，要建立底線思維觀念，依照目標設(shè)定的指標就是管理的底線。

二是將城市安全作為城市體檢的重要內(nèi)容。年度城市體檢要回顧城市安全方面的主要建設(shè)工作和成效，評定城市安全設(shè)施防護水平，并提出下一年城市安全建設(shè)建議；五年評估要對城市安全體系進行全方位的體檢，分析存在的突出問題，提出未來五年安全規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性建議[6]。

三是將城市安全規(guī)劃實施作為領(lǐng)導干部考核的重要內(nèi)容。實行一票否決，規(guī)劃實施不到位，城市安全不達標，領(lǐng)導干部考核不過關(guān)。

3.4 提高標準，在規(guī)劃設(shè)計的各個階段加強工程防御

3.4.1 總規(guī)層面，提高標準，應(yīng)對極端天氣，規(guī)劃安全有冗余、防御有層次、泄（分）洪有保障，防泄結(jié)合、堅固牢靠的區(qū)域防洪體系

一是提高防洪標準。使防洪體系有一定冗余，以應(yīng)對頻繁發(fā)生的極端暴雨天氣。二是建立多層次的防洪體系，借鑒黃河多道防洪經(jīng)驗（一、二、三道大堤，嫩灘、中灘、高灘三級灘區(qū)），設(shè)置不同層級的防護堤，保證人為可控的分流洪水進入蓄滯洪區(qū)，防止蓄滯洪區(qū)以外區(qū)域被淹[7]。三是結(jié)合低洼地、煤礦采空區(qū)、城市上下游重要區(qū)域，規(guī)劃若干湖泊和濕地，形成有效容納上游洪水的蓄滯洪體系。四是制定蓄滯洪區(qū)的安全保障規(guī)劃和行動計劃，最大限度的保障蓄滯洪區(qū)人民生命和財產(chǎn)的安全。

3.4.2 專項規(guī)劃層面，落實總規(guī)要求，深化細化防洪設(shè)施和用地

一是落實總規(guī)要求，補充完善細化區(qū)域和城市防洪體系；二是落實各類設(shè)施的具體用地，作為強制性內(nèi)容予以保障；三是形成各類防洪設(shè)施的項目庫，并制定分期實施的行動計劃和資金安排，確保項目實施[8]。

3.4.3 詳細規(guī)劃層面，切實保障防洪設(shè)施的建設(shè)實施

在控規(guī)階段，嚴格保證防洪設(shè)施用地，禁止土地性質(zhì)變更，并制定詳細的控制指標和規(guī)劃要求。在修規(guī)階段，高標準、嚴要求制定防洪設(shè)施項目的設(shè)計方案，開辟綠色通道，優(yōu)先對防洪項目的審核審批，確保項目盡快建設(shè)。在規(guī)劃方案編制時，優(yōu)先保障防洪安全，其次再考慮城市景觀和風貌協(xié)調(diào)等問題。

3.5 優(yōu)化技術(shù)，增強基礎(chǔ)公共設(shè)施的防御保障能力

3.5.1 環(huán)衛(wèi)設(shè)施的選址建設(shè)應(yīng)更加關(guān)注場地標高，避免雨水倒灌、垃圾外溢

目前新鄉(xiāng)市的垃圾收集站尚未能做到完全密閉式清運，但部分垃圾收集站的站址位置低于周邊標高，導致本次大暴雨倒灌，造成雨水污染嚴重。建議此類設(shè)施選址時設(shè)計標高應(yīng)高于地面標高，站址內(nèi)部標高應(yīng)低于地塊外緣標高，確保生活垃圾不外溢、不倒灌[9]。

3.5.2 停車設(shè)施的建設(shè)優(yōu)先采用立體停車樓方式，并加強停車場智能充電設(shè)備的防雨水措施

目前社會停車場均要求配備一定比例的新能源汽車充電設(shè)備，此部分設(shè)備對于選址也具有較高的要求。建議集中的公共停車場優(yōu)先選擇停車樓的方式建設(shè)，既節(jié)約用地，又可避免洪澇災(zāi)害影響。采用地面停車方式的公共停車場，其充電設(shè)備應(yīng)高于歷史洪澇水位以上的安全位置。

3.5.3 居住小區(qū)的配套供電設(shè)備建議選址于地面，提升運營維護便利性

目前新鄉(xiāng)市大部分住宅樓供電設(shè)備位于地下，社區(qū)標高和地面標高趨同，導致本次受到極端降水天氣，多數(shù)居住小區(qū)被雨水倒灌，影響電力供應(yīng)安全，導致居住區(qū)電力供應(yīng)和設(shè)備維修無法得到安全高效的保障。今后應(yīng)將居住小區(qū)配套的變配電、開閉所等設(shè)備布置在地面，設(shè)備地基標高應(yīng)高于防洪標準水位，同時，高標準做好設(shè)備周邊的安全防護。將防洪防澇要求納入規(guī)劃設(shè)計條件，并作為規(guī)劃方案審查的重要內(nèi)容之一。

3.6 強化管理，提高城市防洪除澇的主動應(yīng)對能力

3.6.1 壓實民生工程施工組織方案，切實把好事辦好

隨著城市更新的戰(zhàn)略實施，市區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)改造項目廣布，部分老舊小區(qū)改造進展較慢，在汛期來臨前未能完成地下工程，不能及時恢復(fù)路面硬化，導致雨季居民出行不便。本次暴雨之后，院內(nèi)地基長時間浸泡，雨水攜泥土、砂礫等建筑材料無序排放，居民生活出行極其不便。建議民生工程的建設(shè)特別是涉及開挖地面的工程建設(shè)，應(yīng)統(tǒng)籌安排施工工期，在人員設(shè)施配備不夠充分情況下不得全面開挖[10]。老舊小區(qū)改造中涉及地下管網(wǎng)的改造和路面的開挖工程應(yīng)避開雨季施工，汛期之前應(yīng)完成地下工程并及時恢復(fù)硬化路面，作為新鄉(xiāng)市地方施工管理強制內(nèi)容，嚴格執(zhí)行。

3.6.2 善于運用信息化手段，提高權(quán)威信息的推廣力度

自媒體時代，本次極端強降水天氣，抖音視頻、微信朋友圈、頭條西瓜視頻等線上消息漫天飛，真假難辨，真正政府的權(quán)威消息嚴重滯后。為避免不實新聞傳播，防止不法之徒借機散布有損國家、地方政府形象的不良言論，建議政府官媒應(yīng)以第一時間發(fā)布權(quán)威消息，并及時連續(xù)跟蹤發(fā)布相關(guān)消息。相關(guān)信息的發(fā)布建議充分考慮多種人群受用，應(yīng)聯(lián)合手機運營商，及時以短信、微信的形式發(fā)送相關(guān)氣象和警示信息，或政府公告等。信息的發(fā)送應(yīng)不局限于歸屬地，應(yīng)采用信號覆蓋的方式全覆蓋。

3.6.3 加強城市低洼易澇點位精細化管理

目前全市尚未公開雨水內(nèi)澇臺賬，地圖導航軟件未能識別低洼易積水地段，導致人車出行受阻折返、積水識別不夠汽車遇水趴窩，城市交通安全運行存在較大不便。建議城市內(nèi)澇積水點的統(tǒng)計及時反饋進行信息化入庫，并公開發(fā)布，對接電子地圖軟件，實現(xiàn)低洼易澇點位上圖入庫，適時引導城市人流、車流的避讓。

對低洼易澇點位周邊設(shè)置公示牌，標明積水區(qū)域范圍、深度，提醒市民和開發(fā)商科學計算設(shè)定居住區(qū)庭院及建筑的標高，有效避讓積水區(qū)的影響。

4 結(jié)束語

綜上所述，本次新鄉(xiāng)市特大暴雨洪澇災(zāi)害，相關(guān)部門盡管采取了一些積極措施應(yīng)對，但是其中也存在一些不足，在預(yù)估、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面值得進一步反思，在此基礎(chǔ)上，筆者提出了完善戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化技術(shù)、加強管理等方面的建議，為類似洪澇災(zāi)害提供科學指導，不斷完善城市暴雨洪澇災(zāi)害處理體系，從而，減少經(jīng)濟損失，保障居民人身財產(chǎn)安全。