基于城市規(guī)劃背景下集體土地征收中的問題和建議

譚子硯

溫州方正房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司 浙江 溫州 325200

城市規(guī)劃中，土地規(guī)劃乃是較為關(guān)鍵的內(nèi)容。合理的土地規(guī)劃能夠使被征收的集體土地得以高效利用，助力城市有序地?cái)U(kuò)展建設(shè)與發(fā)展；反過來，不合理地土地規(guī)劃，則使得被征收土地在利用上出現(xiàn)諸多問題，包括利益分配上的，開發(fā)建設(shè)上的，生態(tài)環(huán)境上的，等等。因此，城市規(guī)劃視域下，集體土地征收絕不單單涉及到被征收者個(gè)人的利益問題，還涉及到一個(gè)城市、地區(qū)，乃至國(guó)家的發(fā)展利益。

1 城市規(guī)劃背景下集體土地征收中的問題

1.1 被征收者無法取得土地后續(xù)的增值效益

對(duì)于被征收者而言，其原有的土地就是其獲取生活資料的資本。在土地被征收前，他們可以持續(xù)地通過土地來獲取效益。但是，現(xiàn)實(shí)的土地征收僅為一次性交易行為，當(dāng)被征收者獲取了一定的征收補(bǔ)償以及得到就業(yè)安置后，就不再與土地發(fā)生聯(lián)系。也就是說，土地征收后，被征收者想要獲取生活資本，將僅能依靠其他途徑。這其實(shí)是將土地作為普通商品進(jìn)行交易的處理辦法，是沒有充分考量到土地的特殊性。土地具有增值功能，能夠在城市規(guī)劃利用中產(chǎn)生增值效益。所以，有關(guān)增值效益的分配問題不應(yīng)在土地征收過程中被忽略。

1.2 土地征收后造成部分土地資源浪費(fèi)

一方面，實(shí)際的土地征收中，更多地對(duì)土地的地理位置有要求，而沒有對(duì)土地的原有用途、土地質(zhì)量進(jìn)行綜合考量。這使得許多質(zhì)量?jī)?yōu)良的耕地也成為了被征收對(duì)象。土地不再用于耕種，轉(zhuǎn)而用于城市建設(shè)，還不能說明一定造成了浪費(fèi)。其中，若城市建設(shè)所帶來的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕種所創(chuàng)造的價(jià)值，那么就不能稱其為浪費(fèi)。但實(shí)際上，城市規(guī)劃建設(shè)中，是存在對(duì)土地利用不合理之處的。這就是筆者要闡述的另一方面。一些城市在建設(shè)擴(kuò)展中，征收了大片周邊郊區(qū)土地，用于建設(shè)工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等。但是，工業(yè)地價(jià)和房地產(chǎn)價(jià)格相比，落差較大，所以農(nóng)耕地轉(zhuǎn)化為工業(yè)園區(qū)用地時(shí)，征收價(jià)格不高。而且一些園區(qū)、工廠等的建設(shè)，在土地利用上表現(xiàn)為規(guī)模化、大片區(qū)，不夠精細(xì)，使得有些地塊被浪費(fèi)、閑置。

1.3 被征收土地的規(guī)劃利用與城市整體的規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的背景下，我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程速度加快，對(duì)土地利用愈加重視[1]。目前，我國(guó)城市的新的土地開發(fā)、利用，要以政府和社會(huì)團(tuán)體作為主體，由它們主要負(fù)責(zé)對(duì)開發(fā)土地空間的整體規(guī)劃與建造。然而出于多種原因，例如，政府財(cái)政資金不足、規(guī)劃臨時(shí)有變化等，使得被征收土地區(qū)域的公共空間設(shè)施建設(shè)停滯，從而出現(xiàn)這些區(qū)域的規(guī)劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市整體規(guī)劃的現(xiàn)象。而且，政府在規(guī)劃和建設(shè)被征收區(qū)域的市政基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，也存在不規(guī)范性，缺乏對(duì)新建區(qū)域的用途、需求、發(fā)展愿景等的考量。

1.4 土地征收未形成對(duì)城市環(huán)境改善的作用

一方面，集體土地征收，使得大量的郊區(qū)鄉(xiāng)村土地演變成為鋼筋水泥的建設(shè)用地。這在一定程度上會(huì)減少鄉(xiāng)村的自然景觀，使自然生態(tài)以及環(huán)境受到一定的影響。而為了彌補(bǔ)這部分影響，土地被征收后，相關(guān)規(guī)劃與開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境建設(shè)充分重視。但是實(shí)際上，鄉(xiāng)村土地城市化的過程中，卻常常未體現(xiàn)出和以往同樣品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值。這也是筆者要闡述的另一方面，即，城市規(guī)劃中，對(duì)征收土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更為重視，而對(duì)環(huán)境與生態(tài)建設(shè)有所忽略。在工業(yè)發(fā)達(dá)的城市開發(fā)區(qū)，常有環(huán)境破敗的一面存在。

2 城市規(guī)劃背景下解決集體土地征收中問題的建議

有效的土地管理,能實(shí)現(xiàn)城市土地資源的合理配置,提高城市布局的合理性,調(diào)整土地的利用方式，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu),從而構(gòu)建出一個(gè)完整的城市綜合體系[2]。從問題描述中可以看出，在我國(guó)的城市規(guī)劃中，對(duì)于集體土地的征收，以及開發(fā)利用，缺乏一些柔性的、靈活化的措施考量。那么立足于對(duì)問題的解決目的，我們就應(yīng)該有意識(shí)地從柔性化、靈活化，以及發(fā)展的角度去思考路徑。

2.1 形成土地增值收益再分配的良性機(jī)制

土地增值收益是客觀存在的。所以，各地政府及相關(guān)部門，在土地征收中，不能對(duì)增值收益方面的問題有所忽視，而應(yīng)當(dāng)正視、重視這一問題。這關(guān)系到被征收者的切身利益，也關(guān)系到未來的集體土地征收工作的順利開展。為此，在給予被征收者一定的征收補(bǔ)償以及合理安置其就業(yè)的基礎(chǔ)上，各地政府應(yīng)當(dāng)有意推動(dòng)社會(huì)形成土地增值收益再分配的良性機(jī)制。例如，政府及相關(guān)部門可研究制定出適合于本城市實(shí)際的，詳細(xì)的土地征收儲(chǔ)蓄制度，從而使土地增值收益得以進(jìn)入公共儲(chǔ)蓄賬戶，繼而再以相對(duì)合理的方式執(zhí)行分配，使被征收者合法獲取到一定的土地增值收益。同時(shí)，政府及相關(guān)部門也要對(duì)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。這主要是強(qiáng)調(diào)，政府及相關(guān)部門不能僵化地、一刀切地執(zhí)行補(bǔ)償策略或制度，而可以建立起一次性補(bǔ)償與增值利息補(bǔ)償互為補(bǔ)充的制度，使得具體的策略執(zhí)行具有靈活性，而被征收者也能夠獲取到更合理的補(bǔ)償。

2.2 賦予土地更加靈活的流轉(zhuǎn)權(quán)利

在最新的《土地管理法》中，是鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)性土地有更多的流轉(zhuǎn)權(quán)利和更大的流轉(zhuǎn)空間的，甚至直接提出應(yīng)允許集體土地入市。這說明，集體土地將逐漸被賦予更加靈活的流轉(zhuǎn)權(quán)利，地方政府將不再是建設(shè)用地市場(chǎng)的唯一主體人。在相關(guān)法律規(guī)定中，土地入市可以遵循兩種制度：一是依然采用傳統(tǒng)的征收制度和形式，集體所有土地在征收過程中轉(zhuǎn)化為了國(guó)有建設(shè)用地，繼而，其土地使用以及所有權(quán)歸為國(guó)有，被征地者失去土地所有權(quán)；二是采用不同以往的租賃制度與形式，使集體所有土地不因?yàn)檎魇斩淖兯袡?quán)性質(zhì)，僅以部分時(shí)間段的租賃為依據(jù)，來貢獻(xiàn)出該租賃期間內(nèi)的土地價(jià)值。租賃制度中，租賃期間內(nèi)，允許租賃者進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)開發(fā)活動(dòng)。

通過新的法律規(guī)定以及有關(guān)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的建立，能夠推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性土地的入市步伐，從而更加突出土地的價(jià)值，使土地流轉(zhuǎn)率提高。在未來的制度建立及相關(guān)法律建設(shè)中，各地政府也應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出對(duì)集體土地入市流轉(zhuǎn)的鼓勵(lì)性態(tài)度，配合國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展有關(guān)要求，以及考量本地的建設(shè)需求、農(nóng)民的切身利益，去更多地出臺(tái)助力土地合法、靈活流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，使土地被賦予的流轉(zhuǎn)權(quán)利得以真正落地。

2.3 土地征收要有建設(shè)品質(zhì)的要求

為了糾正土地征收和開發(fā)過程中，政府過于側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益而忽視整體的區(qū)域開發(fā)建設(shè)品質(zhì)的有關(guān)現(xiàn)象，我國(guó)于2020年9月，由自然資源部發(fā)布了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)可以作為未來土地征收與開發(fā)工作的明確導(dǎo)向。該標(biāo)準(zhǔn)要求，被成片征收的土地，其利用與開發(fā)中，區(qū)域內(nèi)的公益設(shè)施所占地面空間應(yīng)當(dāng)不少于40%的占比。這些公益設(shè)施中，除了包含一些硬性的公共設(shè)施，還包含和區(qū)域建設(shè)相配套的公園、綠地等環(huán)境建設(shè)。這就有效調(diào)控了地方政府的用地和開發(fā)目標(biāo)，使其將注意力向生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施有更多的傾斜，從而提高土地開發(fā)利用的品質(zhì)。鑒于此，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)不斷調(diào)整和細(xì)化相關(guān)的土地征收，以及開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，積極出臺(tái)更多的細(xì)則，來引導(dǎo)城市規(guī)劃走向精品化。值得強(qiáng)調(diào)的是，在城市規(guī)劃的土地征收中，應(yīng)當(dāng)合理對(duì)預(yù)征收土地進(jìn)行定級(jí)。這不僅有利于衡量相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也有利于將一些優(yōu)質(zhì)的耕地進(jìn)行適度保留，以盡量平衡好農(nóng)用地與建設(shè)用地的關(guān)系。

2.4 促進(jìn)國(guó)家相關(guān)政府部門的行政職能發(fā)揮

為了提高城市建設(shè)用地的有效利用率,則需要有關(guān)部門首先明確建設(shè)用地與城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系[3]。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立起各地政府部門和城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等不同行政管理機(jī)構(gòu)之間的信息溝通和共享機(jī)制，以促進(jìn)有關(guān)土地征收、開發(fā)利用工作的更合理化、科學(xué)劃進(jìn)行，尤其是使各項(xiàng)規(guī)劃與城市的整體性發(fā)展相協(xié)調(diào)。我國(guó)各地區(qū)可綜合考量當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢(shì)，來合理制定有利于其政府和相關(guān)部門職能發(fā)揮的管理機(jī)制,使它們的工作范圍、內(nèi)容，合理、適度地融合,以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的統(tǒng)籌性管理。

2.5 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，是城市得以健康、良性發(fā)展的基石。在可持續(xù)發(fā)展理念的要求下，我國(guó)的城市規(guī)劃必須讓生態(tài)和環(huán)境先行。因此，集體土地征收中，各地政府和有關(guān)部門決不能忽略生態(tài)環(huán)境效益。在其具體的征收土地，進(jìn)行城市擴(kuò)建的過程中，必須工業(yè)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)兩手抓，甚至要在必要的情況下，優(yōu)先保證環(huán)境建設(shè)。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)土地征收利用全過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)宣傳，以及通過多元化的媒體來廣泛滲透相關(guān)環(huán)保知識(shí)與理念。同時(shí)，各地區(qū)還可出臺(tái)專門針對(duì)土地征收及開發(fā)事宜的環(huán)保政策，對(duì)環(huán)保工作中不作為的企事業(yè)單位進(jìn)行相應(yīng)的處罰；對(duì)有較大貢獻(xiàn)的單位，進(jìn)行表彰和進(jìn)行大力的媒體宣傳。

3 結(jié)束語

綜上所述，盡管集體土地征收中，存在許多有待解決的問題，但是，立足于城市規(guī)劃的角度，這些問題是有章可循的。只要各地政府以及相關(guān)部門緊密圍繞著城市的科學(xué)性發(fā)展、農(nóng)民利益的合理性滿足、生態(tài)環(huán)境的有效性保護(hù)，以及自身職能的切實(shí)性發(fā)揮，這幾個(gè)問題核心點(diǎn)，就一定能夠很好地解決相關(guān)問題，并且促進(jìn)我國(guó)的城市建設(shè)與發(fā)展。