粵港跨界養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化策略研究

陳東梅 律 嚴(yán) 柯 珂

1.廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃研究中心 廣東 廣州 511400

2.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 北京 100000

1 研究背景

推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)深化合作、協(xié)同發(fā)展是國(guó)家新時(shí)期發(fā)展的重要戰(zhàn)略，促進(jìn)以人才為核心的要素跨界流動(dòng)是大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要保障。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》要求積極拓展粵港澳大灣區(qū)在教育、文化、旅游、社會(huì)保障等領(lǐng)域的合作，共同打造公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。推進(jìn)社會(huì)保障合作，探索推進(jìn)在廣東工作和生活的港澳居民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、交通等民生方面享有與內(nèi)地居民同等的待遇。深化養(yǎng)老服務(wù)合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規(guī)定以獨(dú)資、合資或合作等方式興辦養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為港澳居民在廣東養(yǎng)老創(chuàng)造便利條件。推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，建設(shè)一批區(qū)域性健康養(yǎng)老示范基地[1]。

目前粵港跨界養(yǎng)老以獨(dú)立項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)存在諸多問(wèn)題，在新時(shí)期全面促進(jìn)粵港人才流動(dòng)的要求下，需要系統(tǒng)考慮設(shè)施、政策等方面的支持。本文對(duì)現(xiàn)狀問(wèn)題進(jìn)行梳理，并嘗試提出發(fā)展方向。

2 推動(dòng)粵港跨界養(yǎng)老的基礎(chǔ)條件

2.1 香港需要內(nèi)地城市支持緩解老齡化矛盾

根據(jù)香港政府統(tǒng)計(jì)處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2019年底，香港65歲及以上人口（長(zhǎng)者）規(guī)模達(dá)到135萬(wàn)人左右，占總?cè)丝谝?guī)模的18%，而此數(shù)據(jù)在2005年、2010年、2014年分別為12.7%、13%、15.1%[2]，說(shuō)明香港人口結(jié)構(gòu)的老齡化正在加速。根據(jù)政府統(tǒng)計(jì)處預(yù)測(cè)，2036年和2066年長(zhǎng)者比例將達(dá)至31.1%和36.6%，對(duì)應(yīng)的長(zhǎng)者撫養(yǎng)比率(長(zhǎng)者撫養(yǎng)比率為65歲或以上長(zhǎng)者人口數(shù)目占每千名15至64歲人口的比率 https://www.hkpopulation.gov.hk/sim/facts.html#7)將達(dá)至516和579[3]，這意味著香港社會(huì)將面臨極為沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，依靠香港相對(duì)較小的人口、社會(huì)和空間應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，不利于維持香港國(guó)際金融中心地位(《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百零九條)和城市活力。以粵港地緣、親緣的緊密關(guān)系為基礎(chǔ)，支持香港特區(qū)政府鼓勵(lì)香港長(zhǎng)者在廣東養(yǎng)老，以珠三角和廣東省廣闊腹地資源，應(yīng)對(duì)香港人口老齡化問(wèn)題更具彈性，也更加有利于調(diào)控香港人口的年齡結(jié)構(gòu)，維持人口活力，保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。

按年齡組別的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[2]

2.2 廣東需要通過(guò)具體項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)制體制改革，探索粵港深度合作

在以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，粵港合作的核心要素也由原本的貨物、資本轉(zhuǎn)向信息、知識(shí)和人才，其中人才是創(chuàng)新的核心要素，這要求粵港兩地深化機(jī)制體制改革和政策創(chuàng)新，支持人才跨界流動(dòng)、生活。廣東要吸引香港高水平人才，首先要解決的就是跨界宜居問(wèn)題，這不僅包含城市物理環(huán)境品質(zhì)的優(yōu)化，還包含了城市服務(wù)、社會(huì)保障、心理認(rèn)同等多方面的政策機(jī)制的銜接問(wèn)題，廣東需要借助具體項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)探索建設(shè)國(guó)際人才宜居環(huán)境的改革創(chuàng)新，跨界養(yǎng)老服務(wù)是粵港雙方便于達(dá)成一致的合作項(xiàng)目，以跨界養(yǎng)老為切入點(diǎn)推動(dòng)跨界人才流動(dòng)。在項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程中有助于廣東發(fā)現(xiàn)各類阻礙人才流動(dòng)的問(wèn)題，并探索改革和創(chuàng)新的方向。

2.3 香港政府支持跨界養(yǎng)老

為了緩解香港日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力，香港特區(qū)政府自1997年推出了綜援長(zhǎng)者自愿回鄉(xiāng)養(yǎng)老計(jì)劃，綜援受助者可選擇在廣東省定居，2005年開(kāi)始拓展至福建省。根據(jù)政策，在廣東和福建省定居的綜援長(zhǎng)者可申請(qǐng)綜援養(yǎng)老計(jì)劃，即使其并未定居于香港，仍可領(lǐng)取按月發(fā)放的現(xiàn)金高齡津貼。

香港特區(qū)政府希望通過(guò)相關(guān)政策的支持和保障，引導(dǎo)長(zhǎng)者選擇在廣東、福建安度晚年，以緩解人力、公共服務(wù)、空間資源的緊張。

2.4 香港長(zhǎng)者有在廣東養(yǎng)老的思想基礎(chǔ)

根據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處于2011年的調(diào)查，彼時(shí)已有大約11.55萬(wàn)60歲及以上的香港長(zhǎng)者在內(nèi)地居住和養(yǎng)老。而根據(jù)《在粵港澳大灣區(qū)生活的意向》（2020年6月出版）的最新調(diào)查，香港居民中15歲及以上人士有考慮未來(lái)離開(kāi)香港到其他地方生活（包括居住或退休、工作或做生意、讀書或進(jìn)修）的比例為11.2%，其中有意愿到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活的居民占比38.1%。在有考慮未來(lái)離開(kāi)香港到其他地方生活的居民中，65歲及以上居民選擇內(nèi)地大灣區(qū)城市的意愿最高，占比達(dá)到60.1%，其次是55-64歲人士，占比為56.1%[4]。調(diào)查結(jié)果顯示，大灣區(qū)城市是選擇離開(kāi)香港安度晚年生活的退休、鄰?fù)诵萑耸恐髁髂康牡亍?/p>

2.5 小結(jié)

國(guó)家推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，旨在促進(jìn)粵港澳三地全方位深化合作，促進(jìn)各類要素跨界流通，形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、更具韌性的發(fā)展格局。在香港快速進(jìn)入老齡化社會(huì)的背景下，進(jìn)一步開(kāi)放粵港之間人口流動(dòng)、保持人口活力是香港應(yīng)對(duì)老齡問(wèn)題的重要策略；同時(shí)香港高昂的生活成本，促使香港長(zhǎng)者在主觀上有意愿選擇在廣東安享晚年。綜合以上，以現(xiàn)狀跨界養(yǎng)老存在的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，深化粵港跨界養(yǎng)老合作、疏通跨界養(yǎng)老體系，對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展建設(shè)、保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定具有重大意義。

3 香港與內(nèi)地大灣區(qū)城市深化跨界養(yǎng)老的主要障礙

3.1 公共服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)差異

城市綜合服務(wù)水平是影響香港居民（長(zhǎng)者）是否選擇在內(nèi)地生活的重要因素。在香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處的調(diào)查中，在有考慮離開(kāi)香港生活但沒(méi)有選擇內(nèi)地大灣區(qū)城市的人士中，14.4%（選項(xiàng)占比最高）表示如果“提供與香港相近的醫(yī)療服務(wù)”[4]，會(huì)增加其到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活的興趣。

這個(gè)問(wèn)題，一方面是因?yàn)閮?nèi)地城市公共服務(wù)發(fā)展水平落后于香港，另一方面是粵港兩地公共服務(wù)執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，例如醫(yī)療流程、藥品標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，導(dǎo)致兩地居民對(duì)相互的服務(wù)水平在認(rèn)知上存在差異，致使相互缺乏認(rèn)同感。

同時(shí)，粵港兩地，尤其是珠三角以外城市與香港在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、城市化進(jìn)程上存在較為明顯的差距，例如內(nèi)地城市在軌道和公共交通便利程度、社區(qū)服務(wù)完備度和獲取便利程度、街道步行環(huán)境、無(wú)障礙設(shè)施保障（弱勢(shì)群體關(guān)懷）等方面的建設(shè)較香港滯后，也是導(dǎo)致港人對(duì)內(nèi)地城市服務(wù)和管理水平印象分不高的原因。

3.2 福利和社會(huì)保障不能跨界通用

在香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處的調(diào)查中，在有考慮離開(kāi)香港生活但沒(méi)有選擇內(nèi)地大灣區(qū)城市的人士中，14.1%（選項(xiàng)占比次高）表示如果“香港醫(yī)療及福利可以在內(nèi)地大灣區(qū)城市享用”[4]，會(huì)增加其到內(nèi)地大灣區(qū)城市生活的興趣。

養(yǎng)老群體對(duì)醫(yī)療服務(wù)保障性和便利性最為敏感，目前由于粵港兩地社會(huì)保障和支付體系未實(shí)現(xiàn)互認(rèn)、互通，香港居民在內(nèi)地大灣區(qū)城市就醫(yī)，既不能享受香港醫(yī)療保障也不能享受內(nèi)地醫(yī)療保障，他們要么在內(nèi)地自費(fèi)醫(yī)療，要么返回香港求醫(yī)，大大增加了香港居民在內(nèi)地大灣區(qū)城市養(yǎng)老生生活的成本。香港特區(qū)政府于2014年與兩個(gè)志愿組織協(xié)作，在賽馬會(huì)深圳復(fù)康會(huì)頤養(yǎng)院及廣東肇慶護(hù)老頤養(yǎng)院為香港長(zhǎng)者購(gòu)買床位，但至2016年只有不到40人入住?！伴L(zhǎng)者憂慮一旦患病，需專程回港就醫(yī)，十分不便?！?/p>

3.3 交通聯(lián)系的便利性不足

粵港澳大灣區(qū)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，截至2017年底鐵路營(yíng)業(yè)總里程2179公里，高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程1019公里，人均鐵路運(yùn)營(yíng)里程、人均高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程分別為全國(guó)平均水平的34.1%和58.1%[5]；另外跨江通道不足、樞紐布局和城市接駁體系不完善，跨界口岸容量和效率等問(wèn)題，導(dǎo)致香港與內(nèi)地大灣區(qū)城市間的旅行耗時(shí)偏長(zhǎng)，跨界同城化交通可達(dá)范圍較小，也是制約香港居民選擇大內(nèi)地大灣區(qū)城市養(yǎng)老生活的因素。

3.4 養(yǎng)老市場(chǎng)開(kāi)放度不足

在社會(huì)化養(yǎng)老市場(chǎng)的部分，粵港在企業(yè)和人員資質(zhì)跨界認(rèn)可、經(jīng)營(yíng)許可、商業(yè)保險(xiǎn)金給付存在障礙，導(dǎo)致養(yǎng)老市場(chǎng)開(kāi)放度不足，這個(gè)問(wèn)題涉及資質(zhì)管理、工商管理、金融管理等多方面因素和相對(duì)應(yīng)的管理規(guī)則，阻礙了香港養(yǎng)老機(jī)構(gòu)跨界投資經(jīng)營(yíng)和長(zhǎng)者跨界養(yǎng)老生活。

3.5 小結(jié)

就目前的發(fā)展現(xiàn)狀，粵港跨界養(yǎng)老存在的障礙涉及多方面因素，包含城市物理空間標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量的差距、公共服務(wù)（尤其是醫(yī)療服務(wù)）標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量的差異、政府管制和許可障礙、心理認(rèn)同度，因此推進(jìn)粵港跨界養(yǎng)老、促進(jìn)兩地人員便捷的跨界流動(dòng)和生活，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。

4 廣東支持香港跨界養(yǎng)老的策略

4.1 完善跨界交通互聯(lián)，提高往來(lái)便利

加強(qiáng)以高速鐵路、城際軌道、高速公路、高速駁船構(gòu)建的粵港快速交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高快速交通的覆蓋率；完善交通樞紐節(jié)點(diǎn)的城市交通接駁，全面縮短粵港交通旅行用時(shí)，加強(qiáng)粵港城市緊密度。結(jié)合車站、碼頭預(yù)留口岸設(shè)施，構(gòu)建粵港扁平化的交通網(wǎng)絡(luò)格局；深化探索簡(jiǎn)化粵港口岸查驗(yàn)流程，提高通關(guān)效率，參考跨境學(xué)童團(tuán)體的管理經(jīng)驗(yàn)，為跨境養(yǎng)老者提供優(yōu)先、便利的口岸查驗(yàn)服務(wù)。

4.2 銜接香港養(yǎng)老服務(wù)體系，構(gòu)建宜居、宜養(yǎng)城市環(huán)境

香港養(yǎng)老服務(wù)體系較為細(xì)致和完善，總體上分為社區(qū)服務(wù)和院舍服務(wù)。社區(qū)服務(wù)通過(guò)完善的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，為長(zhǎng)者提供居家養(yǎng)老的安全和便利；院舍服務(wù)則是以各類集中居住為核心，為老年人提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。

內(nèi)地城市政府應(yīng)該加強(qiáng)前者服務(wù)體系的對(duì)接，即城市公共服務(wù)的部分，后者則交由市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施。廣州、深圳等城市已經(jīng)在城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面提出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的體系和標(biāo)準(zhǔn)，但是在規(guī)劃的細(xì)致程度和設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理方面較香港仍然存在差距，需要進(jìn)一步細(xì)致深化，并與運(yùn)營(yíng)管理部分做好對(duì)接和反饋。

另外，內(nèi)地城市在無(wú)障礙服務(wù)方面的發(fā)展滯后，例如無(wú)障礙坡道覆蓋率、盲道連續(xù)度和覆蓋率不足，對(duì)于老年人、尤其是行動(dòng)能力不足的老年人不夠友好，需要加強(qiáng)老人友好型社區(qū)環(huán)境的建設(shè)。

4.3 加強(qiáng)社會(huì)福利可攜，構(gòu)建跨界養(yǎng)老基本保障

加大香港長(zhǎng)者公共福利跨界可攜性，將公共醫(yī)療服務(wù)、長(zhǎng)者生活津貼納入跨界可攜范疇[6]，在2015年香港特區(qū)政府試行的可在香港大學(xué)深圳醫(yī)院使用的“醫(yī)療券”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬醫(yī)療券適用范圍至粵港兩地社會(huì)保障系統(tǒng)共同認(rèn)可的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，逐步打通社會(huì)保障的跨界給付體系，實(shí)現(xiàn)可攜福利從限備案機(jī)構(gòu)使用向全社會(huì)機(jī)構(gòu)使用的改革，構(gòu)建支持無(wú)障礙跨界養(yǎng)老的福利支撐體系。

4.4 促進(jìn)跨界金融創(chuàng)新，消除養(yǎng)老金流動(dòng)障礙

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，探索開(kāi)展本外幣賬戶管理創(chuàng)新，進(jìn)一步拓展NRA賬戶的使用功能，依托NRA賬戶拓展“NRA+”的形式，適度放寬NRA賬戶設(shè)立的限制條件，吸引香港保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和香港在內(nèi)地養(yǎng)老的個(gè)人在自貿(mào)區(qū)開(kāi)設(shè)賬戶，并允許NRA賬戶內(nèi)本外幣在一定額度內(nèi)自由兌換，打通香港長(zhǎng)者境外資金和商業(yè)保險(xiǎn)金在內(nèi)地流通、給付渠道。

4.5 推動(dòng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)跨界認(rèn)定，促進(jìn)香港醫(yī)護(hù)走進(jìn)廣東從業(yè)

根據(jù)CEPA安排，香港具有合法執(zhí)業(yè)資格的注冊(cè)醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員可以到內(nèi)地短期執(zhí)業(yè)，下一步可利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的政策創(chuàng)新安排，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立按照香港標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理、香港醫(yī)生執(zhí)業(yè)的港式醫(yī)院，響應(yīng)香港跨界養(yǎng)老人士需要港式醫(yī)療服務(wù)的需求。

同時(shí)，加強(qiáng)粵港兩地養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)體系的對(duì)接，在內(nèi)地開(kāi)設(shè)香港養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)課程，設(shè)立香港養(yǎng)老服務(wù)人員執(zhí)業(yè)資格考試和資格認(rèn)證，在內(nèi)地培育滿足香港認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的人力資源儲(chǔ)備。

4.6 推動(dòng)醫(yī)療物料跨界使用，提升跨界醫(yī)療服務(wù)延續(xù)性

為保障跨界生活的長(zhǎng)者使用藥劑和治療的延續(xù)性，針對(duì)香港已許可使用、而廣東還未許可使用的、長(zhǎng)者常用醫(yī)療用品進(jìn)行備案管理，進(jìn)入備案的藥品、疫苗、器械等可不進(jìn)行審查認(rèn)證，直接進(jìn)入廣東，并在政府備案、許可的醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用，保障跨界醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量的延續(xù)性、一致性。

4.7 利用新一代信息技術(shù)，開(kāi)展遠(yuǎn)程安老服務(wù)

應(yīng)用高速信息網(wǎng)絡(luò)、人工智能系統(tǒng)等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證、問(wèn)診、咨詢等服務(wù)，部分替代傳統(tǒng)面對(duì)面問(wèn)診服務(wù)，長(zhǎng)者足不出戶即可獲得港式服務(wù)，提高他們?cè)趦?nèi)地獲取香港公共服務(wù)的便利度，降低在內(nèi)地城市養(yǎng)老的香港長(zhǎng)者返港次數(shù)，為他們?cè)趦?nèi)地安心養(yǎng)老創(chuàng)造條件。

4.8 完善粵港政府合作機(jī)制，提高政策協(xié)調(diào)力度

隨著粵港城市間經(jīng)濟(jì)和人員深度交互的加強(qiáng)，各類矛盾、問(wèn)題以及政策創(chuàng)新需要政府間合作協(xié)商，很多情況需要香港特區(qū)政府與相關(guān)城市政府直接開(kāi)展有效對(duì)話，而不是通過(guò)廣東省政府進(jìn)行中間層次的溝通協(xié)調(diào)。這需要政府間破除憲制級(jí)別的約束，以問(wèn)題協(xié)商或項(xiàng)目合作為紐帶，建立功能性政府的協(xié)作機(jī)制，例如香港與深圳曾設(shè)立邊界區(qū)聯(lián)合發(fā)展專責(zé)小組，專項(xiàng)協(xié)調(diào)口岸建設(shè)、邊界區(qū)規(guī)劃等問(wèn)題，取得了較好的成效。下一步可效仿此類機(jī)制，建立香港與內(nèi)地城市直接對(duì)話的機(jī)制和平臺(tái)，提高溝通、協(xié)調(diào)效率，就跨界養(yǎng)老存在的問(wèn)題進(jìn)行合作協(xié)商和政策創(chuàng)新。

5 總結(jié)

在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同合作發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，廣東城市應(yīng)該利用承接香港跨界養(yǎng)老的機(jī)遇，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，通過(guò)機(jī)制體制改革和政策創(chuàng)新，突破制約要素跨界自由流動(dòng)的障礙，為大灣區(qū)人才自由流動(dòng)探索道路和奠定基礎(chǔ)，搶得發(fā)展先機(jī)。

同時(shí)，廣東城市可借助跨界養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)的契機(jī)，學(xué)習(xí)香港的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理經(jīng)驗(yàn)，全面應(yīng)用到城市建設(shè)中，提升城市綜合服務(wù)水平，為大灣區(qū)建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。