惠州市“十四五”時期水利改革發(fā)展方向研究

孫曉敏，陳可飛

(1.廣東水科院勘測設(shè)計院，廣東 廣州 510635；2.珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，廣東 廣州 510611)

惠州市“十四五”期間，水利改革發(fā)展以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力” 新時期治水思路為統(tǒng)領(lǐng)[1]，以“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”為總基調(diào)，按照省委“1+1+9”的工作部署和實現(xiàn)“四個走在全國前列”的要求，積極踐行五大發(fā)展理念和新時期水利工作方針。水利發(fā)展堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，注重水利支撐保障能力建設(shè)，更加注重水資源管控與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)水利信息化發(fā)展，不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，做好風(fēng)險防控。

1 惠州市水利改革發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 “十三五”水利改革發(fā)展主要成就

“十三五”期間，惠州市在水利改革發(fā)展主要指標(biāo)和主要任務(wù)等方面完成情況總體較好，但受制于資金和征地等各方面因素，仍然存在不少問題[2]。截至2020年底，惠州市“十三五”規(guī)劃明確的17項目標(biāo)指標(biāo)均達(dá)到了期末目標(biāo)[3]。

1) 防洪減災(zāi)工程建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

隨著大江大河防洪工程和城市防洪排澇工程項目進(jìn)一步建設(shè)，以及中小河流綜合治理項目和病險水庫加固工程項目的啟動建設(shè)，防洪減災(zāi)工程建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，全面提高了城鄉(xiāng)防洪排澇能力。

2) 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程得到大力建設(shè)

“十三五”期間以開展城市河涌水環(huán)境綜合治理為重點，進(jìn)行水生態(tài)環(huán)境治理，從以水資源開發(fā)利用為主轉(zhuǎn)向水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)為主?；葜菔械暮訋焖鷳B(tài)修復(fù)工程穩(wěn)步推進(jìn)，部分水資源保護(hù)工程啟動建設(shè)，水土保持工程在加快建設(shè)。

3) 農(nóng)村水利工程建設(shè)掀起建設(shè)高潮

“十三五”期間，全市村村通自來水工程均已完工，實現(xiàn)了村村通自來水，極大地解決了農(nóng)村飲水問題；隨著一批灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程、灌排工程的啟動建設(shè)，以及一批水電站改造工程的建設(shè)完成，掀起了農(nóng)村水利工程的建設(shè)高潮。

4) 水利行業(yè)能力建設(shè)得到較大提高

“十三五”期間，持續(xù)加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)工作，基層水利服務(wù)體系建設(shè)基本建成，惠州市水務(wù)三防視頻監(jiān)控系統(tǒng)租賃項目等一批水利信息化建設(shè)項目也啟動建設(shè)，提升了惠州市水利行業(yè)服務(wù)水平[3]。

1.2 存在的主要問題

1) 規(guī)劃項目完成力度有待提高

項目建設(shè)資金保障不足、前期工作周期長、征地拆遷難度大等原因直接影響了項目的順利實施，部分項目未能按計劃完成，規(guī)劃項目按期完成力度仍有待提高。

2) 洪澇防御能力仍需增強(qiáng)

惠州市地處東江中下游，每年汛期防洪除澇壓力較大。雖然防洪排澇工程體系已初具規(guī)模，但是仍有部分堤圍未能完成達(dá)標(biāo)加固，低洼地區(qū)原有治澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，遭受外江洪水、臺風(fēng)等災(zāi)害的風(fēng)險較大，現(xiàn)狀洪澇防御能力對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了制約，亟需增強(qiáng)洪澇防御能力[4]。

3) 水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理水平有待提高

水利工程信息化建設(shè)相對滯后，市內(nèi)的小型水庫、大部分水閘及堤圍等水利工程的安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距。水利工程依舊存在重建設(shè)輕管理、管理效率不高以及水利管理單位運行資金不足、管理人員標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)水平參差不齊等問題，需要利用信息化手段提升水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。

4) 水資源保障力度仍需加強(qiáng)

在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推動下，隨著沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，供水能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)狀需求；水資源保障能力不足，區(qū)域內(nèi)缺乏應(yīng)急備用水源保障，同時還存在農(nóng)村飲水安全保障還不穩(wěn)固、中型灌區(qū)工程配套不完善的問題。

5) 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理形勢緊迫

快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致河湖水系生態(tài)系統(tǒng)退化加速、生物多樣性喪失，水體生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能整體下降。地表水國考斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、劣 V類斷面比例與年度目標(biāo)還有差距，水污染負(fù)荷超出水環(huán)境容量，地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)治理、黑臭水體整治和“清四亂”等工作仍任重道遠(yuǎn)。

6) 水利建設(shè)管理隊伍仍然薄弱

水利建設(shè)管理隊伍仍然非常薄弱，缺乏高層次研究型、復(fù)合型人才，鎮(zhèn)級水利所等機(jī)構(gòu)更是連基本的水利專業(yè)技術(shù)人才都缺乏。水利管理機(jī)構(gòu)編制人員偏少，無法有效勝任日常管理工作，由此導(dǎo)致惠州市水利建設(shè)管理的人才隊伍與水利建設(shè)管理的需要脫節(jié)，無法使水利建設(shè)管理水平更上一個臺階。

2 水利改革發(fā)展面臨的形勢分析

2.1 加強(qiáng)水利工作對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支撐作用，著力推進(jìn)水利現(xiàn)代化

“十四五”時期是惠州市由全面建設(shè)小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，也是水利發(fā)展的重要機(jī)遇期。水利作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是社會轉(zhuǎn)型的重要支撐，惠州市的水利發(fā)展取得了很大成就，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級期、城鎮(zhèn)化進(jìn)入深入發(fā)展期，對水利發(fā)展提出了新的更高要求，需要進(jìn)一步提高水資源利用效率，構(gòu)建完善的水利基本服務(wù)保障體系，加快建立現(xiàn)代水治理體系，推進(jìn)水利現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.2 加快綠色發(fā)展，要求持續(xù)推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)

隨著“十三五”時期的結(jié)束，惠州市的資源保護(hù)和開發(fā)管理工作不斷加強(qiáng)，節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)扎實推進(jìn)，生態(tài)文明建設(shè)取得新成效，人居環(huán)境質(zhì)量普遍提升，生態(tài)盈余存量增加顯著[5]?！笆奈濉睍r期是惠州綠色發(fā)展的關(guān)鍵時期，水資源管理、水環(huán)境與水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)仍將是這一時期的重任。

2.3 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求扎實推進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)

黨的十九大把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署[6]。解決惠州市城鄉(xiāng)水利發(fā)展不平衡、農(nóng)村河道堵塞、水域被侵占、岸線被破壞、農(nóng)村飲用水不安全等問題，仍然是當(dāng)前農(nóng)村水利重點工作。針對農(nóng)村水利發(fā)展不充分問題，需要抓重點、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定更加堅實的水利基礎(chǔ)。

3 水利改革發(fā)展重點任務(wù)

3.1 規(guī)劃水利宏觀布局，把握水利改革發(fā)展方向

在水利宏觀布局方面，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度、調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀[7]。

體現(xiàn)“以人為本”的規(guī)劃。水利與民生息息相關(guān)，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平提高，人民群眾對水利提出了更多期盼和要求，水利發(fā)展將充分體現(xiàn)以人為本，更多地體現(xiàn)普惠性、均等化，構(gòu)建保障民生、服務(wù)民生、改善民生的水利發(fā)展新格局，提供優(yōu)質(zhì)均衡的水利公共服務(wù)。

規(guī)劃要注重生態(tài)。針對水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)等方面存在的突出問題，通過劃定水生態(tài)保護(hù)紅線、制定水生態(tài)準(zhǔn)則，健全水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，明確水生態(tài)治理目標(biāo)，將水生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)上升為水利改革發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)，通過充分調(diào)動各部門、各地方以及全社會力量，采取多元手段協(xié)同促進(jìn)各項指標(biāo)落地[8]。

3.2 補(bǔ)齊防洪減災(zāi)體系短板，形成牢固的水安全屏障

“十三五”時期，防洪減災(zāi)工作重點已經(jīng)從被動的“控制洪水”向主動的“管理洪水”轉(zhuǎn)變，“十四五”時期將繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)大江大河和中小河流治理，繼續(xù)加強(qiáng)“山邊、水邊、海邊”地區(qū)的防御，徹底解決大中型病險水庫和病險水閘的安全隱患?；葜菔蟹篮闇p災(zāi)保障體系經(jīng)過“十三五”時期的發(fā)展，已經(jīng)具有一定規(guī)模，但是水利設(shè)施盤子大，量多面廣，并且隨著氣候變化，洪澇災(zāi)害仍會發(fā)生，山邊、水邊、海邊安全問題突出，中小河流和山洪災(zāi)害治理滯后、城鄉(xiāng)內(nèi)澇突出等問題仍然是新時期亟待解決的問題。在“十四五”時期依然要加強(qiáng)重點項目建設(shè)，采取工程措施和非工程設(shè)施，進(jìn)一步提高防洪減災(zāi)能力。

完善大江大河防洪體系。推進(jìn)惠州市潼湖圍達(dá)標(biāo)加固工程(惠州段)、東江大堤(江南大道仲愷段)堤路建設(shè)工程等大江大河的安全加固工程建設(shè)，形成集水庫、堤防、水閘等于一體的較為完善的防洪減災(zāi)工程體系。

高質(zhì)量完成中小河流治理。緊跟廣東省生態(tài)文明建設(shè)理念及以碧道標(biāo)準(zhǔn)開展中小河流治理的步伐，高質(zhì)量完成納入全省中小河流治理(二期)的建設(shè)任務(wù)，持續(xù)推進(jìn)其他中小河流治理，逐步實現(xiàn)重要河道的治理全覆蓋。

不斷加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治。按照“重在保護(hù)，要在治理”的理念，繼續(xù)推進(jìn)山洪災(zāi)害防治非工程措施(防治措施、監(jiān)測預(yù)警體系)和山洪溝治理工程，確保截洪溝的排洪安全，持續(xù)鞏固提高全市山洪災(zāi)害綜合防治能力和水平。

持續(xù)提升沿海地區(qū)防潮能力。繼續(xù)補(bǔ)齊防臺風(fēng)水利設(shè)施短板，完善水利工程防洪減災(zāi)體系。推進(jìn)惠東縣鹽洲海堤達(dá)標(biāo)加固工程、東海堤達(dá)標(biāo)加固工程等工程建設(shè)。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)防洪治澇工程建設(shè)。以“水邊”地區(qū)為重點，主要開展防御洪水江堤建設(shè)、河道清淤整治；以城鄉(xiāng)重點易澇區(qū)為重點，開展?jié)硡^(qū)治理工程，推動城鄉(xiāng)一體化防洪排澇體系建設(shè)。

繼續(xù)實施病險水庫水閘除險加固。加大力度繼續(xù)實施病險水庫和大中型水閘除險加固，并且健全庫閘管理機(jī)構(gòu)。

3.3 補(bǔ)齊水資源保障短板，優(yōu)化水資源配置

解決水的問題必須優(yōu)先解決水資源保障問題。新時期應(yīng)合理開發(fā)水資源，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水需求；優(yōu)化配置，形成調(diào)配互濟(jì)的供水保障格局；大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、農(nóng)村供水規(guī)?；瘶?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，尤其要把保障農(nóng)村飲水安全作為基底任務(wù)。

繼續(xù)增強(qiáng)水資源調(diào)蓄能力建設(shè)?！笆奈濉睍r期，隨著經(jīng)濟(jì)工業(yè)化發(fā)展以及人口等方面對水資源的需求，在提高水資源利用效率的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過新建、擴(kuò)建水庫工程來增強(qiáng)水資源調(diào)蓄能力。

優(yōu)化區(qū)域水資源空間配置。優(yōu)化配置惠州市境內(nèi)水資源，實現(xiàn)空間均衡、多源互補(bǔ)的水資源配置格局。

推進(jìn)應(yīng)急備用水源建設(shè)。充分利用市內(nèi)東江、西枝江等河流地表水資源，加強(qiáng)蓄水水庫應(yīng)急備用水源建設(shè)，從而進(jìn)一步提升城市供水安全保障能力。擬開展博羅縣顯崗水庫應(yīng)急備用水源供水工程、稿樹下水庫重要應(yīng)急備用水源供水工程建設(shè)。

加強(qiáng)農(nóng)村供水保障能力建設(shè)。在村村通自來水工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)規(guī)?；泄┧こ探ㄔO(shè)，按照規(guī)范化建設(shè)要求，加強(qiáng)農(nóng)村集中供水設(shè)施配套改造，全面推進(jìn)農(nóng)村飲水工程水費征收工作，促進(jìn)農(nóng)村飲水工程維修養(yǎng)護(hù)工作落實，配合有關(guān)職能部門做好農(nóng)村飲用水源地保護(hù)工作。

繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村灌區(qū)改造建設(shè)。推進(jìn)惠城區(qū)招元水庫灌區(qū)改造工程、伯公坳水庫灌區(qū)改造工程、惠陽區(qū)沙田水庫灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程、雞心石水庫灌區(qū)改造工程等建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)用水效率；推進(jìn)中型灌區(qū)用水計量設(shè)施建設(shè)，倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

3.4 補(bǔ)齊水生態(tài)短板，修復(fù)和改善水生態(tài)水環(huán)境

惠州市是全國第二批水生態(tài)文明試點城市，“十三五”期間惠州市提出了從以水資源開發(fā)利用為主轉(zhuǎn)向水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)為主，形成河湖健康的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。經(jīng)過“十三五”時期的發(fā)展，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的建設(shè)已經(jīng)具有了一定基礎(chǔ)，但是水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)[9]，要以重點河湖水系為載體，進(jìn)一步完善最嚴(yán)格水資源管理制度，全面建設(shè)節(jié)水型社會，健全水生態(tài)文明制度體系，著力解決水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等問題，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，努力實現(xiàn)河湖水域不萎縮、功能不衰減、生態(tài)不惡化[10]。

開展高質(zhì)量碧道建設(shè)。按照廣東省萬里碧道建設(shè)的規(guī)劃要求，開展高質(zhì)量的碧道建設(shè)，惠城區(qū)將開展東江汝湖段東湖堤6 km、大湖溪湖瀝兩側(cè)14 km、洛塘渠兩側(cè)21.4 km的碧道建設(shè)。

持續(xù)推進(jìn)河湖水生態(tài)保護(hù)修復(fù)建設(shè)。加強(qiáng)實施重點河流、水域的水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，持續(xù)推進(jìn)水環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)水網(wǎng)生態(tài)廊道建設(shè)。

加強(qiáng)水利工程生態(tài)化建設(shè)。按照全面落實新建水利項目生態(tài)建設(shè)要求，開展綠色施工是水利工程建設(shè)綠色生態(tài)的姿態(tài)，推進(jìn)已建工程生態(tài)化改造，保障工程生態(tài)運維。

推動小水電綠色轉(zhuǎn)型升級。加快清理、整改全市小水電，開展小水電清理整改及小水電綠色轉(zhuǎn)型升級，逐步落實已建、在建水利水電工程生態(tài)流量泄放措施，保障河道生態(tài)基流。

繼續(xù)加強(qiáng)水土保持與生態(tài)修復(fù)。繼續(xù)加強(qiáng)重點區(qū)域水土流失治理及生態(tài)修復(fù)，開展水土保持生態(tài)清潔小流域建設(shè)，提高水土保持和水源涵養(yǎng)能力，通過嚴(yán)格落實水土保持措施，實現(xiàn)工程建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的雙贏，形成一道道亮麗的風(fēng)景線。

3.5 以行政規(guī)范為抓手，助力水利工程強(qiáng)監(jiān)管

強(qiáng)化河湖空間監(jiān)控，加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作。強(qiáng)化河湖生態(tài)流量管控，加強(qiáng)河湖控制斷面水量、水質(zhì)監(jiān)測體系建設(shè)，建立健全生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警體系。深入全面推行河長制湖長制工作考核機(jī)制，壓實河長湖長主體責(zé)任，完善河長湖長巡河工作長效機(jī)制，強(qiáng)化對河湖監(jiān)管日常工作考核[11]。切實抓好水資源保護(hù)、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)等方面的監(jiān)管；以水利項目質(zhì)量考核為重點，加強(qiáng)水利工程監(jiān)管，確保水利項目質(zhì)量安全過硬過關(guān)；以解決農(nóng)村飲水安全問題為重點，切實加大在水利扶貧領(lǐng)域的監(jiān)管；以水行政審批為重點，加強(qiáng)水土保持及水資源管理，守住水利安全底線；以開展節(jié)水創(chuàng)建為動力，培養(yǎng)公民節(jié)水潔水意識，嚴(yán)厲查處違法取水行為。

3.6 以信息技術(shù)為支撐，推進(jìn)水利改革創(chuàng)新

隨著地(理信息)、云(計算)、物(聯(lián)網(wǎng))、大(數(shù)據(jù))、智(慧城市)、互(聯(lián)網(wǎng)+)為代表的高新信息技術(shù)的迅速發(fā)展、應(yīng)用輻射范圍的持續(xù)擴(kuò)展，強(qiáng)力推動各行各業(yè)的生產(chǎn)與管理發(fā)生深刻變革，水利行業(yè)的發(fā)展必然受其推動，在防洪減災(zāi)、水資源管理、水環(huán)境治理等水利業(yè)務(wù)管理中信息化、智慧化已成必然趨勢[12]。以信息技術(shù)為支撐，建設(shè)不同水利專業(yè)方向的信息系統(tǒng)，解決水利行業(yè)管理上一直存在的管理內(nèi)容多、管理面積大、管理層級多、歷史遺留問題多等難題，實現(xiàn)信息行業(yè)扁平化、高效化傳遞，實現(xiàn)對管理對象的綜合分析，提高智慧決策、實時指揮調(diào)度的能力。引入先進(jìn)的信息化技術(shù)和管理模式，加強(qiáng)和補(bǔ)全水利業(yè)務(wù)的管理手段，使之與水利管理的需求相匹配，全面提升水務(wù)管理的軟實力和科學(xué)水平。

3.7 以能力提升為保障，提高依法治水管水水平

堅持規(guī)劃統(tǒng)籌，不斷完善全市水系規(guī)劃，將洪、澇、水資源、水環(huán)境、水景觀、水生態(tài)等涉水內(nèi)容統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)，為解決惠州市防洪排澇、水利工程規(guī)劃、水環(huán)境治理瓶頸等提供指引。深化水利“放管服”改革，對現(xiàn)有行政許可事項的摸底清理、論證及取消或下放工作，做到“應(yīng)放盡放”，提高工作效率和群眾便利度。加強(qiáng)水行政綜合執(zhí)法，健全黨委政府主導(dǎo)、水利部門牽頭、公安等相關(guān)部門參與配合的河湖綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，全面提升執(zhí)法裝備及監(jiān)管能力。加強(qiáng)基層水利服務(wù)能力建設(shè)，鞏固和完善基層水利服務(wù)體系，穩(wěn)定和充實服務(wù)隊伍，提高隊伍整體素質(zhì)，努力打造一支政治過硬、專業(yè)過強(qiáng)、作風(fēng)優(yōu)良、勇于擔(dān)當(dāng)、敢打硬仗的水利隊伍[13]。

惠州市“十四五”期間，水利改革發(fā)展應(yīng)堅持以問題為導(dǎo)向，因地制宜，進(jìn)行水利工程“補(bǔ)短板”，水利工程“強(qiáng)監(jiān)管”。水利發(fā)展要堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，注重水利支撐保障能力建設(shè)，更加注重水資源管控與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)水利信息化發(fā)展，不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，做好風(fēng)險的防控。