工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

孫寶剛

貴州省畢節(jié)市自然資源和規(guī)劃局綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，中國(guó)·貴州 畢節(jié) 551700

1 工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的內(nèi)容

為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，自2018年5月起，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開(kāi)始在中國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，2019年3月，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，要求各地要深化“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行全流程、全覆蓋改革，構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系；提出對(duì)建設(shè)工程建設(shè)項(xiàng)目審批實(shí)施全流程全覆蓋，形成審批、信息數(shù)據(jù)平臺(tái)、審批管理體系和監(jiān)管方式“四個(gè)統(tǒng)一”；要合理劃分審批階段，將工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程主要?jiǎng)澐譃榱㈨?xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段；明確每個(gè)審批階段確定一家牽頭部門(mén)，實(shí)行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”，由牽頭部門(mén)組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格按照限定時(shí)間完成審批；實(shí)行聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗(yàn)收；制定施工圖設(shè)計(jì)文件聯(lián)合審查和聯(lián)合竣工驗(yàn)收管理辦法。將消防、人防、技防等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查，相關(guān)部門(mén)不再進(jìn)行技術(shù)審查。實(shí)行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項(xiàng)限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收，統(tǒng)一竣工驗(yàn)收?qǐng)D紙和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見(jiàn)。

2 工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)

2.1 取得的成效

2.1.1 提高了審批效率

改革后審批效率高，辦結(jié)時(shí)間縮短，相關(guān)涉改單位對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目制度改革工作的各項(xiàng)具體實(shí)施效果的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)很高。“效率高、辦事快、好辦事”，是報(bào)建單位在辦理工程建設(shè)項(xiàng)目審批過(guò)程中感受到的最大變化，他們對(duì)立項(xiàng)用地、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段審批流程上整體評(píng)價(jià)為“有很大改進(jìn)”和“有一定改進(jìn)”，這些都是貨真價(jià)實(shí)的改革成效[1]。報(bào)建單位工作也明顯感覺(jué)現(xiàn)在工程建設(shè)項(xiàng)目的審批效率確實(shí)比以前快，以前直接發(fā)包完整做下來(lái)得 60天，現(xiàn)在兩天就下來(lái)了，而且需要提供的資料也更加簡(jiǎn)要。審批企業(yè)也反映審批時(shí)序調(diào)整得更加科學(xué)。例如，地震安全性評(píng)價(jià)只要在初設(shè)前完成就可以；環(huán)評(píng)、節(jié)評(píng)這些只要在開(kāi)工前完成就可以，但在以前沒(méi)有土地證不給辦，工作開(kāi)展困難。由此可見(jiàn)，制度與流程的優(yōu)化推動(dòng)了審批效率的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。

2.1.2 降低了企業(yè)成本

（1）降低企業(yè)融資成本

由于工程建設(shè)項(xiàng)目一般投資體量較大，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，時(shí)間成本的降低就意味著資金回籠時(shí)間的縮短，尤其對(duì)于貸款融資的項(xiàng)目企業(yè)，可以節(jié)省很大一筆利息支出，資金回籠時(shí)間的加快就意味著項(xiàng)目可以早盈利。

（2）降低企業(yè)圖審成本

通過(guò)電子政務(wù)，全面推行數(shù)字化審查，實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)數(shù)字化審圖，變“人帶著圖紙跑”為“圖紙網(wǎng)上走”。在以往的審批中，企業(yè)需要將圖紙打印出來(lái)，送給相關(guān)審批部門(mén)，如果需要修改還需要再次打印。實(shí)行數(shù)字化審圖后，為每個(gè)項(xiàng)目打印圖審材料費(fèi)用節(jié)省萬(wàn)元以上。變施工圖紙審查由企業(yè)付費(fèi)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，直接降低企業(yè)報(bào)審成本。

2.1.3 提升了服務(wù)水平

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革工作不僅使審批效率得到提高，對(duì)作風(fēng)建設(shè)的提升作用也非常明顯。簡(jiǎn)政放權(quán)、一窗受理、一次性告知服務(wù)、一張表單等措施有效降低了制度性的交易成本，以往辦事過(guò)程中故意吃拿卡要、刁難辦事群眾和市場(chǎng)主體、懶政怠政的現(xiàn)象大幅減少。在改革的過(guò)程中，政府部門(mén)的思想認(rèn)識(shí)和服務(wù)意識(shí)也進(jìn)行了深層次地轉(zhuǎn)變，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，樹(shù)立起了求真務(wù)實(shí)、為民服務(wù)的正面良好形象，真正讓群眾和市場(chǎng)主體感受到了辦事更方便、更快捷、更高效。

2.2 存在的問(wèn)題

2.2.1 上位法約束難以突破

由于工程建設(shè)審批制度改革是一項(xiàng)創(chuàng)新性的改革，目前面臨著審批制度改革與立法、修法未能完全同步的困境。就中國(guó)現(xiàn)行法律體制，從法的效力位階可將法分為三類(lèi)，即上位法，下位法和同位法。通常情況下，上位法的地位要高于下位法，當(dāng)相關(guān)法律文件發(fā)生內(nèi)容沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循效力較高的法律文件，而不建議執(zhí)行效力較低的法律法規(guī)文件的內(nèi)容。這也是長(zhǎng)期實(shí)踐中一條重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。在改革推進(jìn)中，改革方案制定部門(mén)先后查閱200余部法律、法規(guī)、規(guī)章，進(jìn)行逐條逐項(xiàng)核對(duì)，確保改革與法治相統(tǒng)一，堅(jiān)持改革與修法同步推進(jìn)。對(duì)因出臺(tái)時(shí)間較早，與最新改革精神、改革趨勢(shì)不符，客觀(guān)上造成審批服務(wù)環(huán)節(jié)增加、審批時(shí)限增加、申請(qǐng)材料增加的法規(guī)、規(guī)章提出修改建議。屬于市級(jí)地方性法規(guī)通過(guò)征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，在市級(jí)層面可以按程序?qū)Ψㄒ?guī)條文進(jìn)行修改[2]。而屬于省級(jí)地方性法規(guī)和部委規(guī)章的，由于上位法約束無(wú)法突破，即使是適用于實(shí)際情況，且有利于加快改革進(jìn)度、提高審批效率的，也會(huì)因法律法規(guī)的限制而無(wú)法出臺(tái)，所以繼續(xù)深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，壓縮審批事項(xiàng)，需要繼續(xù)加強(qiáng)“放管服”改革，從上到下繼續(xù)放松管制，加快對(duì)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的法律規(guī)章的清理修改，以適應(yīng)改革的需要。

2.2.2 改革未能完全以公眾需求為導(dǎo)向

服務(wù)型政府理論的核心就是政府的職能應(yīng)當(dāng)由原來(lái)的以政府為中心對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹行奶峁┧璺?wù)。在改革中，主要參照的還是國(guó)家和省市的“規(guī)定動(dòng)作”，在事項(xiàng)精簡(jiǎn)和流程設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有充分結(jié)合實(shí)際，缺乏更好地回應(yīng)公眾需求的“自選動(dòng)作”，片面追求時(shí)間最短，造成退件率較高，未能滿(mǎn)足公眾真實(shí)需求。

2.2.3 電子政務(wù)建設(shè)不成熟

電子政務(wù)建設(shè)中，信息壁壘依然存在，部分單位為了自身方便，仍使用部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)，在數(shù)據(jù)錄入和審批結(jié)果上與審批系統(tǒng)“物理隔絕”，從而回避了電子政務(wù)的系統(tǒng)監(jiān)管，增加了工程建設(shè)項(xiàng)目審批中發(fā)生貪腐現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)，為“權(quán)力尋租”提供了可乘之機(jī)。在深化改革中要加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，通過(guò)電子政務(wù)促進(jìn)信息共享和公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)。

3 工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的啟示

3.1 優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理機(jī)制

一是進(jìn)一步梳理審批事項(xiàng)，按需增加、刪除、修改、并聯(lián)、拆解審批環(huán)節(jié)，推動(dòng)同一部門(mén)內(nèi)多個(gè)事項(xiàng)審批職能向一個(gè)科室集中，不同部門(mén)的事項(xiàng)審批受理窗口向?qū)嶓w審批大廳物理集中。

二是實(shí)行技術(shù)審查和行政審批相分離，支持技術(shù)審查機(jī)構(gòu)出具審查結(jié)果或第三方機(jī)構(gòu)出具設(shè)計(jì)方案。

三是加強(qiáng)“體外循環(huán)”環(huán)節(jié)和事項(xiàng)監(jiān)管，對(duì)屬于行政審批事項(xiàng)范圍的納入行政審批管理，對(duì)屬于技術(shù)審查范圍的，按照市場(chǎng)化原則交由第三方辦理。

四是對(duì)不同性質(zhì)的項(xiàng)目審批流程進(jìn)行分類(lèi)優(yōu)化，允許戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶方案出讓土地，簡(jiǎn)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案和概算編制審核流程，實(shí)施技術(shù)審查類(lèi)事項(xiàng)直接備案，全面實(shí)施企業(yè)投資項(xiàng)目告知承諾制。

3.2 推動(dòng)跨區(qū)域、跨部門(mén)政務(wù)服

務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”，加快打造一體化在線(xiàn)審批服務(wù)平臺(tái)，大力推進(jìn)網(wǎng)上統(tǒng)一辦事平臺(tái)和政務(wù)微信、政務(wù)智能App建設(shè)，推動(dòng)審批服務(wù)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)同辦理，統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、信息共享，全城通辦、就近能辦、異地可辦，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑”代替“人工跑”。推進(jìn)各地區(qū)各部門(mén)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和互聯(lián)互通，以業(yè)務(wù)量大、受眾面廣的高頻政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)為重點(diǎn)，通過(guò)統(tǒng)一項(xiàng)目編碼實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息、審批結(jié)果等數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)共享和網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，逐批實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、流程優(yōu)化，形成上級(jí)統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同、整體聯(lián)動(dòng)、一網(wǎng)通辦的“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”體系[3]。

3.3 推動(dòng)第三方中介服務(wù)健康發(fā)展

加快建設(shè)省、市級(jí)網(wǎng)上中介服務(wù)超市，清理和取消行業(yè)部門(mén)間執(zhí)業(yè)限制和限額管理，建立透明高效的中介服務(wù)管理機(jī)制。針對(duì)中介服務(wù)市場(chǎng)“專(zhuān)業(yè)化不高”“隱性壟斷”等問(wèn)題，建立行政審批中介服務(wù)清單管理制度，堅(jiān)持培育扶持與監(jiān)管并重，加快服務(wù)業(yè)開(kāi)放，破除中介服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)服務(wù)收費(fèi)、業(yè)務(wù)規(guī)范、辦理期限等監(jiān)管，加快培育專(zhuān)業(yè)化第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督管理作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同多元監(jiān)管。