政府投資項(xiàng)目工程變更分析與管控

周君偉

平湖工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)有限公司 浙江 嘉興 314200

在開(kāi)展工程項(xiàng)目施工的時(shí)候，工程變更(Engineering Change,EC)指的是與原來(lái)約定的合同內(nèi)容出現(xiàn)差異，與約定的條件不一致。對(duì)于工程變更來(lái)說(shuō)，涉及到的內(nèi)容主要有：新增工程、合同內(nèi)容變更、進(jìn)度計(jì)劃變更、施工條件變更、設(shè)計(jì)變更等等。尤其是對(duì)于政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，實(shí)際在建設(shè)的時(shí)候進(jìn)程會(huì)出現(xiàn)取消、增減的問(wèn)題，也會(huì)出現(xiàn)改變施工時(shí)間、順序或是工藝。而且就算是對(duì)合同條件進(jìn)行嘎邊，都會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目工程變更，導(dǎo)致工作量大大增加，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效益還是社會(huì)效益都會(huì)受到一定的影響。

1 工程變更的重要性

從政府投資項(xiàng)目的角度進(jìn)行分析，設(shè)計(jì)變更就是指在進(jìn)行施工的過(guò)程中，受到內(nèi)外界因素的影響，導(dǎo)致單個(gè)工程項(xiàng)目出現(xiàn)變更事項(xiàng)。如，改變合同工程中的位置、尺寸、標(biāo)高等，為了完成工程需要增加工程量。政府投資項(xiàng)目工程出現(xiàn)工程變更是比較常見(jiàn)的現(xiàn)象，尤其是政府項(xiàng)目涉及的內(nèi)容繁雜，項(xiàng)目規(guī)模較大，實(shí)際在設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案的時(shí)候，不單單要對(duì)投資項(xiàng)目的施工成本進(jìn)行考慮，還需要在整個(gè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的變更現(xiàn)象激進(jìn)行綜合考慮。如果出現(xiàn)工程變更情況，會(huì)嚴(yán)重項(xiàng)目項(xiàng)目工程的質(zhì)量和施工進(jìn)度[1]。但隨著項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)質(zhì)量要求會(huì)越來(lái)越高，這就需要對(duì)政府投資項(xiàng)目加大工程變更的監(jiān)管，使自身的工程變更管理水平得到提升，確保工程順利進(jìn)行。

2 政府投資項(xiàng)目工程變更的成因

2.1 設(shè)計(jì)原因

對(duì)于政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，因?yàn)榫哂泄嫘缘奶卣?，在設(shè)計(jì)的時(shí)候引發(fā)的工程變更問(wèn)題，主要是由設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位或施工單位提出的變更，如設(shè)備選型不當(dāng)、工藝改變、設(shè)計(jì)失誤、降低或升高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等。首先，設(shè)計(jì)單位變更。設(shè)計(jì)失誤、降低或升高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致變更問(wèn)題，如，某政府投資項(xiàng)目原有的設(shè)計(jì)未對(duì)地基進(jìn)行加固，為了確?；娱_(kāi)挖的安全性，需要補(bǔ)充加固方案。其次，建設(shè)單位變更。建設(shè)單位主要包含了代建單位和使用單位，為了對(duì)某項(xiàng)功能添加或?yàn)榱私档统杀緦?duì)某項(xiàng)功能減少，都會(huì)提出設(shè)計(jì)變更。如，某地鐵站項(xiàng)目原有的設(shè)計(jì)方案未設(shè)計(jì)地下過(guò)街通道，但后期考慮到城市的發(fā)展，就會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更的出現(xiàn)。最后，施工單位變更。施工單位提出的變更問(wèn)題，主要是由于以下兩方面。第一，為了降低施工難度，確保工程順利按照合同如約完成。第二，根據(jù)總體建設(shè)目標(biāo)提出的設(shè)計(jì)變更。如，圖紙出現(xiàn)技術(shù)性錯(cuò)誤，就必須要提出善意的、合理的審計(jì)變更[2]。

2.2 工序原因

通常情況下，由建設(shè)單位發(fā)起的工序變更，而且這類變更會(huì)對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。比如，在建設(shè)某地鐵站的時(shí)候，車站附屬結(jié)構(gòu)施工與盾構(gòu)掘進(jìn)工程存在沖突，需要對(duì)施工工序進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致臨時(shí)轉(zhuǎn)場(chǎng)費(fèi)用大大增加。

2.3 施工條件

該變更原因主要是因?yàn)槭艿酵饨缫蛩氐挠绊?，如，在建設(shè)某隧道工程的時(shí)候，原有的開(kāi)挖方式是進(jìn)行爆破，但受到周邊環(huán)境、地質(zhì)條件等多重因素的影響，無(wú)法進(jìn)行爆破施工。這就需要改變開(kāi)挖方式，經(jīng)過(guò)專家評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)之后才能開(kāi)展施工。

2.4 現(xiàn)場(chǎng)簽證

在開(kāi)展政府投資項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工的時(shí)候，經(jīng)過(guò)會(huì)出現(xiàn)合同以外的工程費(fèi)用，這就會(huì)根據(jù)現(xiàn)成的實(shí)際情況辦理簽證手術(shù)，并作為合同補(bǔ)充部分。比如，在提到的車站附屬結(jié)構(gòu)施工與盾構(gòu)掘進(jìn)工程發(fā)生沖突的時(shí)候，為了確保盾構(gòu)順利推進(jìn)，就需要采用逐步開(kāi)挖的方式，并需要挖掘機(jī)配合作業(yè)，只有做好整個(gè)現(xiàn)場(chǎng)的簽證工作才能順利施工[3]。

3 政府投資項(xiàng)目工程變更帶來(lái)的不利影響

3.1 處理程序繁瑣

政府投資項(xiàng)目在開(kāi)展設(shè)計(jì)施工的時(shí)候，有非常明確的規(guī)定要求，對(duì)于財(cái)政資金的使用有嚴(yán)格的審計(jì)制度和財(cái)審制度，實(shí)際在辦理工程變更時(shí)需要很多手續(xù)，過(guò)程也比較復(fù)雜，很可能會(huì)對(duì)工程工期造成影響。真正發(fā)生工程變更時(shí)，首先要由工程師進(jìn)行確認(rèn)簽發(fā)變更令，由發(fā)包人通過(guò)書(shū)面形式發(fā)出變更通知。整個(gè)程序完成之后還要進(jìn)入確定合同價(jià)款的程序，甚至還要經(jīng)過(guò)訴訟或仲裁。

3.2 導(dǎo)致投資預(yù)算超標(biāo)

無(wú)論是對(duì)政府投資項(xiàng)目還是普通項(xiàng)目，出現(xiàn)工程變更都是非常繁瑣的一個(gè)問(wèn)題，而且如果出現(xiàn)工程變更，就會(huì)增加投資預(yù)算，延長(zhǎng)施工工期，還需要重新調(diào)整設(shè)計(jì)方案。特別是出現(xiàn)政策法規(guī)和不可抗力引發(fā)的工程變更，帶來(lái)的影響是無(wú)法預(yù)料的。比如，某學(xué)校項(xiàng)目對(duì)人防工程的建設(shè)規(guī)范要求未準(zhǔn)確把握，只能在后期將地下停車場(chǎng)變更為人防地下室工程，大大增加了預(yù)算[4]。

3.3 引發(fā)工程索賠風(fēng)險(xiǎn)

在履行工程合同的過(guò)程中，如果一方未履行或未正確履行引發(fā)的后果，如權(quán)利損害或經(jīng)濟(jì)損失，會(huì)向?qū)ο筇岢鼍C合索賠。但是，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于工程索賠方面的法律法規(guī)還不是特別完善，如果因?yàn)楣こ套兏l(fā)的索賠問(wèn)題，對(duì)整個(gè)工程的影響是非常大的。

3.4 工程質(zhì)量受到影響

因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目在建設(shè)的過(guò)程中，會(huì)受到多重因素的影響發(fā)生工程變更，存在很多的不可預(yù)見(jiàn)性，特別是在施工階段出現(xiàn)變更，會(huì)嚴(yán)重影響工程的進(jìn)度、質(zhì)量以及造價(jià)，大大降低了經(jīng)濟(jì)收益。

4 政府投資項(xiàng)目工程變更管理現(xiàn)存問(wèn)題

4.1 工程變更管理體系不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)政府部門對(duì)于投資項(xiàng)目工程的質(zhì)量控制體系還不健全，實(shí)際在開(kāi)展工程建設(shè)時(shí)，如果出現(xiàn)工程變更的情況，就會(huì)對(duì)質(zhì)量問(wèn)題造成較大影響，因此，要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步完善優(yōu)化。特別是隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，要緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，找到適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和法律特征，能夠更加高效地控制政府投資項(xiàng)目的工程變更。但由于我國(guó)地理環(huán)境特征和各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有非常大的差異，想要實(shí)現(xiàn)有效控制要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在操作的時(shí)候難度較大[5]。

4.2 無(wú)法規(guī)范自身質(zhì)量控制

當(dāng)下部分政府投資項(xiàng)目施工單位，為了提高自身的經(jīng)濟(jì)收益，沒(méi)有嚴(yán)格按照合同要求進(jìn)行招標(biāo)，這一過(guò)程存在嚴(yán)重的受賄問(wèn)題，很多項(xiàng)目承包給沒(méi)有資質(zhì)的施工單位進(jìn)行施工。如果后期發(fā)生政府投資項(xiàng)目工程變更的情況，質(zhì)量控制就只能流于表面形式，無(wú)法有效落實(shí)工程變更管理，使工程項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題層出不窮，造成的后果是無(wú)法預(yù)料的。

4.3 部分人員整體素質(zhì)不高

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，部分政府投資項(xiàng)目施工人員的整體素質(zhì)有待提高。很多施工人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)性培訓(xùn)，相關(guān)的專業(yè)技能水平和安全知識(shí)達(dá)不到規(guī)定要求，導(dǎo)致在開(kāi)展政府投資項(xiàng)目施工的時(shí)候，施工人員的質(zhì)量意識(shí)和安全意識(shí)淡薄，無(wú)法及時(shí)解決緊急出現(xiàn)的工程變更問(wèn)題，這對(duì)政府投資項(xiàng)目工程質(zhì)量的管控有較大影響。

5 政府投資項(xiàng)目工程變更管理措施

5.1 健全工程變更監(jiān)管體系

對(duì)于施工單位來(lái)說(shuō)，如果在建設(shè)政府投資項(xiàng)目的時(shí)候，就需要對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)多加管理控制，滿足合同的規(guī)定要求。為了確保工程項(xiàng)目的順利建設(shè)，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目工程變更的監(jiān)督審核，對(duì)相關(guān)管理制度進(jìn)行健全優(yōu)化。為了實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目最大化的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，一定要從不用角度、多個(gè)層面著手，將輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和政府部門監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)。尤其是要對(duì)中介機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目業(yè)主加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)違法亂紀(jì)、履職不到位、行政不作為的問(wèn)題嚴(yán)厲處罰。對(duì)工程變更內(nèi)部管理制度要進(jìn)行健全，遵循責(zé)任到人、分權(quán)制約的原則，基于相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)工程變更內(nèi)部管理制度進(jìn)行優(yōu)化完善。首先需要做的是對(duì)審批流程、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和審批權(quán)限進(jìn)行民卻，對(duì)變更資料的填寫(xiě)內(nèi)容、現(xiàn)場(chǎng)簽證加強(qiáng)管理[6]。

5.2 設(shè)計(jì)階段加強(qiáng)控制

首先，設(shè)計(jì)方案。對(duì)于政府投資項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)的時(shí)候，設(shè)計(jì)單位要確保設(shè)計(jì)方案的完整性，與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況相符，不出現(xiàn)重大差錯(cuò)。這就要求設(shè)計(jì)人員在開(kāi)展工作之前與相關(guān)單位在政府投資項(xiàng)目上做好信息溝通，并到現(xiàn)場(chǎng)仔細(xì)進(jìn)行勘查，對(duì)存在的問(wèn)題和安全隱患及時(shí)找出處理。如設(shè)計(jì)的管線與地下實(shí)際管線出現(xiàn)沖突，就需要對(duì)自己的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行修改，盡可能避免在施工過(guò)程中進(jìn)行變更，降低不必要的損失。

其次，施工圖審查。建設(shè)單位要對(duì)施工圖嚴(yán)格仔細(xì)進(jìn)行審查，并成立專門的審查小組，實(shí)現(xiàn)全方位、系統(tǒng)化檢查，避免因?yàn)槭┕D出現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)致后期大量的工程變更。而且要密切關(guān)注圖紙標(biāo)注是否出現(xiàn)遺漏、工程量的計(jì)算是否正確等等。也要結(jié)合實(shí)地開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘查，確保設(shè)計(jì)成果與實(shí)際情況相符。尤其是對(duì)于政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，很多項(xiàng)目涉及到城區(qū)，如，公共交通工程，地下管線管網(wǎng)非常復(fù)雜，如何未充分考慮這些管線管網(wǎng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，必然會(huì)影響施工工期，而且會(huì)大大增加工程量[7]。

最后，嚴(yán)格招標(biāo)文件、清單編制。在編制招標(biāo)文件和清單的時(shí)候，也要開(kāi)展專門審查工作，盡可能避免清單漏項(xiàng)或招標(biāo)文件編制未明確引發(fā)的工程變更。

5.3 施工環(huán)節(jié)加強(qiáng)控制

想要控制好政府投資項(xiàng)目工程變更問(wèn)題，就需要從多個(gè)方面著手，確保工程變更的合規(guī)性、必要性等。首先，真實(shí)性評(píng)審。需要客觀評(píng)價(jià)工程變更是否發(fā)生，評(píng)審的重點(diǎn)內(nèi)容是隱蔽工程、有無(wú)弄虛作假、是否真實(shí)。其次，必要性評(píng)審。在出現(xiàn)工程變更之后，需要仔細(xì)檢查問(wèn)題出現(xiàn)的原因，是否與現(xiàn)場(chǎng)情況相符，聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員參與討論[8]。再次，合規(guī)性評(píng)審。該評(píng)審內(nèi)容主要是針對(duì)變更是否按照規(guī)定要求執(zhí)行操作，相應(yīng)的材料是否完備。重點(diǎn)評(píng)審內(nèi)容是對(duì)各方帶來(lái)的利弊進(jìn)行全方面、深層次分析，避免工程管理出現(xiàn)問(wèn)題。最后，造價(jià)評(píng)審。作為工程結(jié)算評(píng)審的重要環(huán)節(jié)，工程變更造價(jià)確定至關(guān)重要，必須要對(duì)變更的內(nèi)容和含義有充分的了解，按照根據(jù)規(guī)定要求到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)測(cè)勘查，確保工程變更造價(jià)的合理性?？偟膩?lái)說(shuō)，要結(jié)合政府投資項(xiàng)目工程的實(shí)際情況，對(duì)可能會(huì)出現(xiàn)的變更問(wèn)題做好防范措施，加強(qiáng)變更管理力度。

5.4 提升人員專業(yè)水平和整體素質(zhì)

政府投資項(xiàng)目建設(shè)中，施工單位的施工人員和管理人員的專業(yè)水平及整體素質(zhì)，直接關(guān)系到整個(gè)工程的建設(shè)制度和進(jìn)度。但目前我國(guó)相關(guān)熱源的專業(yè)水平差、綜合素質(zhì)低的問(wèn)題始終未得到解決，導(dǎo)致工程項(xiàng)目存在較多的安全隱患?；诖耍顿Y項(xiàng)目施工單位，要對(duì)施工人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，讓他們樹(shù)立良好的安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，不斷強(qiáng)化自身的專業(yè)水平。對(duì)于工程變更部門來(lái)說(shuō)，要不斷加強(qiáng)宣傳力度，通過(guò)新聞媒體宣傳工程變更知識(shí)，并組織相關(guān)人員開(kāi)展培訓(xùn)，提高工程變更意識(shí)，不斷強(qiáng)化各部門和人員的綜合素質(zhì)。

5.5 完善相關(guān)法律法規(guī)

政府投資項(xiàng)目的工程變更管理，相關(guān)部門要建立健全相應(yīng)的管理體系，確保變更管理向著良好的方向發(fā)展。在制定法律法規(guī)的時(shí)候，要基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和政府投資項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況加大執(zhí)法力度和管控力度，對(duì)變更管理監(jiān)督工作切實(shí)履行相應(yīng)權(quán)利，對(duì)出現(xiàn)的施工質(zhì)量問(wèn)題通過(guò)法律手段解決。政府投資項(xiàng)目變更管理管理體系在優(yōu)化的同時(shí)，通過(guò)完善的法律法規(guī)結(jié)合政府投資項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，提高工程變更管理水平。各級(jí)政府和相關(guān)控制部門，要加大執(zhí)法力度，盡可能確保政府投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

5.6 建立健全考核激勵(lì)、責(zé)任追究制度

想要確保政府投資項(xiàng)目的順利投標(biāo)，要對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)人員的責(zé)任心和積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。要利用科學(xué)、合理的考核激勵(lì)機(jī)制。為了確保選派至投標(biāo)人員的綜合水平能夠滿足實(shí)際要求，需要派出骨干成員，對(duì)各部門的利益充分考慮，通過(guò)績(jī)效考核登記制度開(kāi)展定量統(tǒng)計(jì)核算，各部門按照季度或年度進(jìn)行績(jī)效考核，并統(tǒng)一分配產(chǎn)值，使投標(biāo)人員的工作主動(dòng)性和積極性得到激發(fā)[9]。

有健全的考核激勵(lì)措施，還需要有相應(yīng)的責(zé)任追究制度，確保政府投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行。在完成項(xiàng)目建設(shè)后，需要全過(guò)程評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、組織實(shí)施規(guī)范性等等，實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后的評(píng)估工作。如果工程變更手續(xù)沒(méi)有按照規(guī)定要求進(jìn)行辦理，要根據(jù)制定的處罰條例對(duì)管理者進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。并建立中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)理單位、施工單位等部門的信用庫(kù)，對(duì)信用不佳的單位嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)禁入規(guī)定。特別是在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)環(huán)境在不斷發(fā)生變化，政府投資項(xiàng)目需要緊跟時(shí)代發(fā)展，不斷提高工程變更水平，弘揚(yáng)求實(shí)創(chuàng)新精神。

6 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，對(duì)于政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展前期設(shè)計(jì)、施工以及后期驗(yàn)收的時(shí)候，一定要對(duì)全過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督管理。特別是對(duì)于政府投資項(xiàng)目的工程變更，要對(duì)變更管理程序進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，加強(qiáng)變更審查。作為一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府投資項(xiàng)目工程變更需要做好預(yù)知、防范、分析決策，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的工程投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制，使政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益得到保障，也為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)，避免發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失。