水利綜合執(zhí)法工作探索和經(jīng)驗借鑒

戴軍利 宋文冉

為切實提高水行政執(zhí)法效能，水利部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法的實施意見》，明確提出要大力推進(jìn)水利綜合執(zhí)法，同時確定了25 個水利綜合執(zhí)法示范點。經(jīng)過不斷探索和建設(shè)，各示范點在整合執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本、強(qiáng)化執(zhí)法管理、加大執(zhí)法力度、樹立水利執(zhí)法部門良好形象等方面取得了積極成效。

為學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗，借鑒其管理模式和做法，本文通過多種方式對部分水利部水利綜合執(zhí)法試點單位進(jìn)行了調(diào)研，并總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗用于水利管理和水利綜合執(zhí)法實踐工作中。

一、水利綜合執(zhí)法試點單位主要做法

1.調(diào)整職能，健全制度

根據(jù)水利綜合執(zhí)法工作的需要，多數(shù)試點單位界定了水政機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法水政監(jiān)察大隊職責(zé)職能，明確了河務(wù)部門的行政執(zhí)法事項和水政監(jiān)察大隊的核心職責(zé)。在一定程度上實現(xiàn)了監(jiān)督處罰職能與日常管理職能相對分開，進(jìn)一步提升了綜合執(zhí)法水政監(jiān)察大隊的快速反應(yīng)能力和執(zhí)法效能。對各項規(guī)章制度進(jìn)行梳理，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、地方規(guī)定、行業(yè)規(guī)范，結(jié)合工作實際，制定了《水利綜合執(zhí)法示范點建設(shè)工作規(guī)范手冊》等制度規(guī)范，包括方案意見類、綜合規(guī)劃類、辦法制度類、學(xué)習(xí)培訓(xùn)類、審批執(zhí)行類等多項工作制度。

2.加大執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入，強(qiáng)化執(zhí)法裝備建設(shè)

多數(shù)試點單位加大水利綜合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入力度，撥付專項經(jīng)費(fèi)用于水利綜合執(zhí)法建設(shè)。對執(zhí)法設(shè)施等進(jìn)行了全面完善升級，設(shè)置了訓(xùn)練區(qū)、政務(wù)信息公開區(qū)、水法規(guī)宣傳區(qū)，設(shè)立了訊問室、調(diào)解室、證物室、檔案室、休息室，建立了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的辦公場地。對執(zhí)法設(shè)備進(jìn)行了進(jìn)一步升級改造，購置了GPS 衛(wèi)星定位儀、測距儀、錄音筆等設(shè)備，做到了在執(zhí)法過程中能夠全程錄像、錄音，起到了規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、方便取證的效果。

3.創(chuàng)新網(wǎng)格管理，提升管理效能

部分先進(jìn)試點單位創(chuàng)新提出了網(wǎng)格化管理理念，結(jié)合管理范圍特點，劃定管理網(wǎng)格。按照“事在網(wǎng)中、網(wǎng)中有格、格中有人、責(zé)權(quán)一體、任務(wù)明晰、分片包干、動態(tài)監(jiān)督”的總要求，將綜合執(zhí)法水政監(jiān)察人員以及相關(guān)管理人員全部集群定位于網(wǎng)格中，對水資源監(jiān)管、水工程安全、水事案件查處、矛盾糾紛調(diào)解處等一攬子工作全權(quán)負(fù)責(zé)，責(zé)任到人，權(quán)責(zé)一體，有效實現(xiàn)水利綜合執(zhí)法效能。

4.嚴(yán)格執(zhí)法巡查，推進(jìn)規(guī)范執(zhí)法

部分先進(jìn)試點單位結(jié)合執(zhí)法工作編制了河道巡查方案，繪制了河道巡查圖，劃分了巡查范圍，依據(jù)巡查路線把管理范圍分成若干區(qū)域，由各水政監(jiān)察中隊負(fù)責(zé)日常河道巡查及建設(shè)項目的監(jiān)管。河道巡查中，按照網(wǎng)格化管理，嚴(yán)格按照河道巡查方案和網(wǎng)格圖進(jìn)行，基本實現(xiàn)了“橫到邊、縱到底”的地毯式巡查。在水行政執(zhí)法工作中，堅持水行政處罰與教育相結(jié)合，既嚴(yán)格依法辦事，又注重思想教育，倡導(dǎo)教育先行的人性化執(zhí)法制度，促使當(dāng)事人主動意識到違規(guī)行為并積極整改，主動自覺地服從和配合河道管理部門的工作。

5.綜合管理，聯(lián)合執(zhí)法

建立健全聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，在水利部門內(nèi)部建立健全水行政管理巡查與執(zhí)法巡查及案件查處、行政征收與規(guī)費(fèi)追繳、許可后續(xù)監(jiān)管與執(zhí)法檢查之間的工作銜接制度，使相關(guān)工作協(xié)調(diào)一致地運(yùn)轉(zhuǎn)。由多部門聯(lián)合組建水行政管理與執(zhí)法的聯(lián)合執(zhí)法模式，對發(fā)現(xiàn)的違法行為第一時間進(jìn)行干預(yù)，實現(xiàn)與其他行政管理單位的聯(lián)合執(zhí)法，彌補(bǔ)管理力量的不足。

二、先進(jìn)單位水利綜合執(zhí)法成效和經(jīng)驗總結(jié)

1.整合了執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法體制和機(jī)制明顯優(yōu)化

綜合執(zhí)法隊伍的組建，將監(jiān)督檢查、行政處罰、規(guī)費(fèi)征收等執(zhí)法職能相對集中起來由一支執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使，實現(xiàn)了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一紀(jì)律、統(tǒng)一證件、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一指揮。執(zhí)法權(quán)全部或部分集中到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，較好的解決了分散執(zhí)法、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的弊端。同時調(diào)整劃分了執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各業(yè)務(wù)科室的職能權(quán)限，明確了水利綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，建立了互相通報、聯(lián)席會議和集體決定等相互銜接配合的機(jī)制，較好的避免了職能交叉和相互扯皮推諉情況的發(fā)生。

2.整合了執(zhí)法力量，隊伍建設(shè)成效明顯

根據(jù)工作需要，專門批復(fù)落實機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)。通過嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，將一批思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平高、年富力強(qiáng)的人員選拔到執(zhí)法隊伍中來，實現(xiàn)了隊伍年輕化和專職化，并通過系統(tǒng)培訓(xùn)，提高了隊伍執(zhí)法水平。同時通過建章立制，規(guī)范了隊伍管理。通過制定水行政審批、水事案件查處、水利規(guī)費(fèi)征收等工作流程和操作規(guī)范，建立崗位責(zé)任制、巡查制度、辦案制度等規(guī)章制度，用制度來管人管事，有效地規(guī)范了執(zhí)法行為。

3.執(zhí)法能力進(jìn)一步提高，執(zhí)法效能進(jìn)一步提升

開展綜合執(zhí)法試點后，試點單位加大投入，在辦公設(shè)備、交通工具、調(diào)查取證設(shè)備盡量配齊配好，執(zhí)法裝備得到了一定改善。嚴(yán)格按照網(wǎng)格化巡查方案進(jìn)行定期和針對性重點巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為現(xiàn)場制止處理。本著“權(quán)責(zé)一致、精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，從有利于簡化水行政執(zhí)法、提高行政效能、強(qiáng)化水利依法管理的目標(biāo)出發(fā)，通過水利綜合執(zhí)法示范點建設(shè)，執(zhí)法力量相對集中，執(zhí)法力度進(jìn)一步加大，執(zhí)法效率明顯提高，執(zhí)法效能進(jìn)一步提升，有效查處了各類水事違法行為。

4.責(zé)任制進(jìn)一步落實，執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)一步健全

一是落實崗位責(zé)任制，明確不同執(zhí)法崗位的崗位職責(zé)權(quán)限、目標(biāo)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)區(qū)域、辦理程序與制度，責(zé)任到人。二是開展群眾監(jiān)督，暢通問題舉報渠道，第一時間掌握河道管理情況。三是建立綜合考評和責(zé)任追究制度。制定了《水政監(jiān)察人員考核獎懲辦法》《水行政工作考核制度》《水行政執(zhí)法投訴舉報制度》《水行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度》，并在公示欄公布了監(jiān)督電話和舉報電話，不斷提高水政執(zhí)法人員的自律意識，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步健全。

三、推進(jìn)水利綜合執(zhí)法的意見和建議

1.全面建設(shè)專職水政監(jiān)察隊伍

（1）明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制性質(zhì)

解決好水行政執(zhí)法人員身份是穩(wěn)定隊伍、推進(jìn)綜合執(zhí)法的關(guān)鍵。按照依法行政及行政管理體制改革的要求，水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)該作為各級水行政主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，其編制應(yīng)納入?yún)⒐盗?。要按照水行政?zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)、任務(wù)，推進(jìn)執(zhí)法隊伍定崗定編工作，重新核定水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)編制，實行職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化，逐步建立一支獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立編制、數(shù)量充實、素質(zhì)過硬的水利執(zhí)法隊伍，合理配置人力、物力、財力資源。

（2）加強(qiáng)專職化隊伍建設(shè)

水利部《關(guān)于全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法的實施意見》提出：建立健全一支廉潔公正、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過硬的專職水政監(jiān)察隊伍。目前，多數(shù)水政部門和水政監(jiān)察隊伍是采取“一套人馬、兩塊牌子”的模式，水政監(jiān)察人員專兼職比例失衡，專職從事一線執(zhí)法的水政監(jiān)察員人員少，與繁重的執(zhí)法工作任務(wù)嚴(yán)重不匹配。在進(jìn)行水利綜合執(zhí)法改革中，建議不僅要明確各級管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組建專職水政監(jiān)察隊伍，而且應(yīng)進(jìn)一步提出組建專職水政監(jiān)察隊伍的具體規(guī)定，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、裝備、經(jīng)費(fèi)等方面的要求。

（3）開展執(zhí)法人員培訓(xùn)教育

緊緊圍繞法治政府建設(shè)要求，以水利部的“八化”標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，大力加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)及執(zhí)法人員的能力素質(zhì)建設(shè)。堅持政治和執(zhí)法業(yè)務(wù)定期學(xué)習(xí)制度，把集中學(xué)習(xí)與執(zhí)法人員自學(xué)相結(jié)合，作為提高水利執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的主要方式。定期或不定期組織執(zhí)法人員結(jié)合實際執(zhí)法工作進(jìn)行法律知識的學(xué)習(xí)和研討；定期開展業(yè)務(wù)討論，分析典型案例，交流執(zhí)法心得，提高辦案質(zhì)量，增強(qiáng)實戰(zhàn)能力。

2.健全水行政綜合執(zhí)法機(jī)制

（1）明確執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)部門關(guān)系

要處理好執(zhí)法部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，既要確保執(zhí)法和管理職責(zé)分工相對明確，又要實現(xiàn)有效合作，通過合理分工與有效協(xié)作，確保監(jiān)督檢查不脫節(jié)、執(zhí)法不缺位，減少扯皮和推諉，提高執(zhí)法效率。水政機(jī)構(gòu)與其他有關(guān)職能機(jī)構(gòu)（如水資源管理、水土保持、工程建設(shè)管理、防汛抗旱等）的關(guān)系是相互配合、相互協(xié)作的關(guān)系。目前，水政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)歸口管理水利法制工作，協(xié)調(diào)指導(dǎo)涉及各個職能機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法管理活動。與此同時，由于水行政執(zhí)法活動涉及有關(guān)職能機(jī)構(gòu)的專業(yè)業(yè)務(wù)，各有關(guān)職能機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮其熟悉專業(yè)的優(yōu)勢，對有關(guān)水行政執(zhí)法活動從專業(yè)的角度予以協(xié)助、配合和支持。

（2）建立健全執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立重大事項協(xié)調(diào)機(jī)制。建議建立水利綜合執(zhí)法重大事項協(xié)調(diào)制度，成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，水政安監(jiān)、水資源、水土保持、工程管理、水資源保護(hù)、防汛抗旱等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的水利綜合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)小組，研究部署重大執(zhí)法活動工作安排，協(xié)調(diào)處理執(zhí)法工作中出現(xiàn)的重大問題。

（3）加強(qiáng)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

要將重心下移、關(guān)口前移，在執(zhí)法任務(wù)重的基層單位，加強(qiáng)水政監(jiān)察隊伍建設(shè)，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的高效快捷暢通的水政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)政令通達(dá)、上下聯(lián)動、協(xié)作查案，擴(kuò)水行政執(zhí)法覆蓋面，實現(xiàn)水事違法案件的早發(fā)現(xiàn)、早制止，降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率。加強(qiáng)相鄰區(qū)域間、上下級間執(zhí)法隊伍的溝通協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，協(xié)調(diào)整合執(zhí)法力量，由原來的“管點管線”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軈^(qū)管片”，由原來的“孤立執(zhí)法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂狭?zhí)法”。

3.強(qiáng)化水利綜合執(zhí)法能力建設(shè)

確保水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的日常辦公經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，確保水利綜合執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)來源渠道暢通。通過持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)一步改善辦公條件和辦案條件，保障專項執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與執(zhí)法隊伍專職化建設(shè)同步安排。結(jié)合工作實際，為水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)配置必要的現(xiàn)場取證設(shè)備、數(shù)據(jù)傳輸與處理設(shè)備、交通工具、水上專用設(shè)備、應(yīng)急設(shè)備等水政監(jiān)察裝備，強(qiáng)化水利綜合執(zhí)法能力，夯實水行政執(zhí)法基礎(chǔ)■