突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)急管理機制現(xiàn)狀研究

毛崴 胡濱濤 李強 呂虹 祝萱

1.中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司儲氣庫管理處，中國·重慶 401120

2.重慶科技學(xué)院安全工程學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院），中國·重慶 401331

1 引言

近年隨著城市的發(fā)展和進步，中國已經(jīng)進入城市公共突發(fā)事件的多發(fā)期。由于應(yīng)急管理是一項復(fù)雜多變的管理任務(wù)，如何快速、及時地獲取全面、有效的信息是應(yīng)急決策的關(guān)鍵點。目前，中國在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的情況是，由于信息獲取的滯后、信息來源單一化以及缺乏對突發(fā)事件的連續(xù)性跟蹤意識，導(dǎo)致應(yīng)急管理主體難以做出最佳的決策去統(tǒng)一行動。而協(xié)同理論提出的目的在于將突發(fā)事件分散的信息整合利用，從而實現(xiàn)應(yīng)急管理的多元協(xié)同化、共享化。協(xié)同應(yīng)急通俗來講是指在應(yīng)急管理工作中，根據(jù)突發(fā)危害公共安全的事件的強度及類型，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過發(fā)揮黨政、軍民等各種力量的優(yōu)勢，是一個由社會利益相關(guān)者協(xié)同防控事件的過程。從兩方面來理解的話：一方面，媒體、人們公眾、非政府組織都能平等地參與突發(fā)事件防控；另一方面，政府部門仍處于主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體。協(xié)同應(yīng)急的多元化體系能有效實現(xiàn)應(yīng)急資源的優(yōu)化配置，從而達到降低或消除突發(fā)事件消極影響的目的[1]。

2 中國和西方國家的協(xié)同應(yīng)急研究概述

危機管理理論作為一門獨立學(xué)科最早起源于西方企業(yè)管理理論中，最初集中于自然災(zāi)害和國家安全領(lǐng)域，而后不斷延伸至公共管理、政治經(jīng)濟等社會領(lǐng)域。多學(xué)科領(lǐng)域的相關(guān)的研究使得西方國家的應(yīng)急管理工作取得了大量成果。如著名的“4R”模型，美國學(xué)者羅伯特·希斯提出的以企業(yè)為主體的危機管理研究以及E·L·克蘭特里對于大規(guī)模災(zāi)難的幫助行為研究等。

西方國家在突發(fā)事件的防控、救援中一直強調(diào)協(xié)同多元的理念，他們把企業(yè)參與作為應(yīng)急管理的重要一環(huán)[2]。在面對災(zāi)害時，政府往往更需要社會資源的支持，因此政府及相關(guān)部門在突發(fā)事件的常態(tài)管理中與私人部門的交往也是非常密切和成熟的。

從宏觀角度來說，協(xié)同治理為預(yù)防、響應(yīng)以及積極有效的災(zāi)后重建提供了可能性和合法性保障。

從立法層面來講，美國推進了《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》，設(shè)立了統(tǒng)一的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)了社會組織和多元協(xié)作的重要性。例如，美國在卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，美國工程企業(yè)持續(xù)進行了三年的災(zāi)后恢復(fù)行動，企業(yè)提供了包括災(zāi)后清理、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)重建等服務(wù)。

從技術(shù)層面來講，美國建立的諸多信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)能確保應(yīng)急管理實施的準(zhǔn)確性和及時性，包括地理信息系統(tǒng)、災(zāi)害信息搜集系統(tǒng)、事故后果模擬分析系統(tǒng)等，保障了突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急聯(lián)動。這些理論和實踐為中國的突發(fā)事件應(yīng)對提供了不少的經(jīng)驗和啟示[3-4]。

這些年頻發(fā)的社會事件和自然災(zāi)害暴露出來中國政府單一主體應(yīng)對的無力。中國學(xué)者自20世紀(jì)90年代末開展“協(xié)同應(yīng)急”的研究工作，不少學(xué)者從各不相同的角度開展了豐富的研究工作。在優(yōu)化國家治理的新時代背景下，“協(xié)同應(yīng)急”已然成為社會各界的關(guān)注重點，其中包括協(xié)同應(yīng)急的價值、本質(zhì)、實現(xiàn)路徑、影響因素等[5]。學(xué)者專家們的普遍共識——只有資源整合、協(xié)同治理才能有效應(yīng)對突發(fā)事件。關(guān)于協(xié)同治理，劉偉忠提出了需要建立一個政府為核心，多種利益相關(guān)者參與的應(yīng)急管理機制，實現(xiàn)多元主體間的相互協(xié)調(diào)，做到“聯(lián)合結(jié)構(gòu)、共同行動、資源共享”。這種方式有利于提高政府的工作效能，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。張振波則認(rèn)為制度的規(guī)定和政府的主導(dǎo)才是協(xié)同應(yīng)急工作的必要因素，它們從根本上決定了多元協(xié)同治理的實踐方式和長效管理。張成福教授認(rèn)為最有效的危機管理永遠(yuǎn)圍繞的是政府的引導(dǎo)、社會的支持和資源的整合。中國應(yīng)當(dāng)建立起政府、企業(yè)、公眾和非營利組織等社會主體的互動關(guān)系，通過制度和政策整合力量，分工協(xié)作來共享公共利益。何吉多以汶川地震為例，剖析了自然災(zāi)害應(yīng)對中的“政府失靈”等問題，提出了通過建立企業(yè)、政府、志愿部門間的彼此信任、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的合作機制來實現(xiàn)有效的應(yīng)急管理工作[6]。

總體來說，中國學(xué)者對于多元主體協(xié)同應(yīng)急的理論研究非常豐富，但對各種突發(fā)事件的針對性研究過于籠統(tǒng)化，缺乏可操作價值。多元協(xié)同體制的完善、相關(guān)法律法規(guī)的健全、機制創(chuàng)新、完善預(yù)案等實際操作還需要我們在前人基礎(chǔ)上進一步深入探索。

3 中國協(xié)同應(yīng)急管理現(xiàn)存問題

自2011年中國南寧市應(yīng)急聯(lián)動中心成立后，各地政府部門借鑒了許多經(jīng)驗，北京市、上海市、深圳市各城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)等也逐步成立。雖然目前為止，中國建立了從政府到企業(yè)、自上而下的相對完整的應(yīng)急預(yù)案體系，但依然存在著很多問題。

3.1 指揮上的層級化和管理上的扁平化沖突問題

中國應(yīng)急管理仍在初步探索的階段，雖有各種部門和機構(gòu)開展相應(yīng)工作，但相互職責(zé)區(qū)分不明確，應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)不流暢。一方面，在樹狀指揮系統(tǒng)中，由于指揮決策的層次結(jié)構(gòu)多，信息共享受到指揮體系的約束，仍然受傳統(tǒng)官僚、層級化體制約束，從而降低了指揮系統(tǒng)做出快速響應(yīng)的能力；另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)化的急速發(fā)展，扁平化的管理不再適用于許多快速發(fā)展的城市，一個公司往往有著不同的運營單位進行分割管理，這些單位之間有著地位平等或競爭關(guān)系，沒有從屬關(guān)系就無法擁有指揮權(quán)，在實際的應(yīng)急處置中難以形成統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)[7]。

3.2 突發(fā)公共事件政府監(jiān)管存在問題

3.2.1 突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警機制是中國應(yīng)急管理工作的薄弱環(huán)節(jié)

作為中國應(yīng)急管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警機制等主要問題在于不論是政府部門、企業(yè)自身包括社會公眾都有事不關(guān)己的心理，不想也不愿對突發(fā)事件的防控作出實際努力，等到危機爆發(fā)才追悔莫及做出努力，效果自然不佳。

3.2.2 企業(yè)主體責(zé)任落實不到位，應(yīng)急管理能力不足

中國企業(yè)和公眾都普遍缺乏對應(yīng)急管理工作重要性的認(rèn)識，領(lǐng)導(dǎo)和職工大多都抱有僥幸心理，認(rèn)為事故不會發(fā)生在自己身上，對完善應(yīng)急救援體系和提高應(yīng)急能力的積極性并不高。因此，應(yīng)急管理機制建設(shè)無法落實到實踐。更不要提應(yīng)急演練，一些企業(yè)由于應(yīng)急演練的花銷和設(shè)施環(huán)境的限制，往往把應(yīng)急演練這種重要手段流于形式，無法提升救援能力。

3.2.3 安全監(jiān)管存在問題，應(yīng)急預(yù)案編制不完善

相關(guān)部門的安全管理職責(zé)存在監(jiān)管盲點或分工不明確的問題。面對復(fù)雜的單位和經(jīng)營場所，安全監(jiān)管力量無法做到一一對應(yīng)。應(yīng)急預(yù)案是實施救援工作的前提，不同企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)具有針對性。一些企業(yè)往往只是簡單編制甚至重復(fù)抄襲，導(dǎo)致預(yù)案實用性不強。

3.2.4 缺乏有效的監(jiān)督管理機制

中國雖已逐步加強相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，開展了自上而下的立法普法工作，但從各個事故實踐應(yīng)用的情況來說，仍缺乏有效的監(jiān)督管理機制[8]。

3.3 信息共享意識的淡薄導(dǎo)致信息對稱度的缺失

3.3.1 信息傳遞層級太多

由最初的突發(fā)事件發(fā)現(xiàn)人傳遞信息，對講機傳遞信息給控制室再報送給生產(chǎn)調(diào)度室，再傳遞給集團和上級相關(guān)部門，導(dǎo)致政府部門信息接收時間比事故發(fā)生時間滯后，錯過協(xié)同處置的最佳時間。

3.3.2 信息網(wǎng)絡(luò)體系不夠完善

中國現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)沒有實現(xiàn)基層和高層、政府和企業(yè)的實時共享對接，信息傳遞媒介太單一，人為傳報容易獲取信息不實，出現(xiàn)謊報瞞報、失真失效的情況。

3.3.3 信息協(xié)調(diào)控制能力不足

應(yīng)急資源的調(diào)控是信息傳遞的最終目的，實際來說就是信息控制力不強導(dǎo)致了應(yīng)急處置不當(dāng)，如警力不足、搶險救援工作不及時、配套救援設(shè)施不夠等[9]。

3.4 “事件—應(yīng)急”機制

目前，中國的應(yīng)急管理理念仍處于一種“刺激—反應(yīng)”的模式，這也是西方國家早已驗證過不適用的模式。從青島的“11.22”事件來看，在實際的突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中，預(yù)防工作往往是最需要重視的。正是由于相關(guān)部門和政府沒有意識到事故的發(fā)生是多么的嚴(yán)重，只作為一般情況處理，不做預(yù)防，簡單處理，才導(dǎo)致了事故的進一步發(fā)展。從泄漏到爆炸足足七個小時，當(dāng)?shù)卣块T如果足夠重視，在泄漏剛發(fā)生時就準(zhǔn)確判斷并啟動應(yīng)急預(yù)案，爆炸事故可能根本不會發(fā)生，更不會有后來的悲劇。

4 中國協(xié)同應(yīng)急管理優(yōu)化建議

4.1 完善政企協(xié)同治理法律法規(guī)

全面推進依法治國對中國的應(yīng)急法律法規(guī)提出了更高層次的要求，在新時代的背景下，中國政府部門應(yīng)盡快制定協(xié)同應(yīng)急的專項法律法規(guī)，明確協(xié)同治理在突發(fā)事件應(yīng)對中的重要地位，自上而下地給予多元主體參與的合法地位和制度保障，讓企業(yè)和其他主體做到放心參與。一方面，在專項條例中應(yīng)針對不同的自然災(zāi)害或社會事件做出區(qū)分，進一步細(xì)化政府和其他多元主體在不同時期、不同事件中的職能、明確權(quán)責(zé)。對于企業(yè)或組織可能出現(xiàn)的利益損失，還應(yīng)做到盡可能地保障其權(quán)益。另一方面，為了避免規(guī)則的高大可能帶來的實踐困境，還應(yīng)確保相關(guān)法律法規(guī)的可操作性，不可一概而論。應(yīng)根據(jù)企業(yè)性質(zhì)的不同和政府部門職能的不同作出區(qū)分，他們的協(xié)同工作內(nèi)容和權(quán)責(zé)關(guān)系要做到有針對化，只有這樣才能符合多元主體的參與預(yù)期，增加更多的協(xié)同意愿[10]。

4.2 健全監(jiān)督問責(zé)制度

完善的制度可以規(guī)范行為，從根源上避免事故的發(fā)生。要健全政府的監(jiān)督制問責(zé)制度，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部開始建立完善的監(jiān)督體系。

首先，對于各災(zāi)害事件中的救助物資、救災(zāi)資金要確保專項專用。要注意這不是紙上談兵，落到實處還需相關(guān)部門做到全程跟蹤。

其次，在突發(fā)災(zāi)害時，良好的秩序和熟練的配合往往決定了應(yīng)急工作的成敗。為了避免多頭管理或責(zé)任推諉的情況發(fā)生，在協(xié)同工作開始前就要做到合理分工，合力監(jiān)管，在及時溝通的情況下相互配合、共同實施。

最后，還應(yīng)做到將社會監(jiān)管、媒體監(jiān)管、公眾監(jiān)管納入體系，拓寬監(jiān)督渠道實現(xiàn)全方位的監(jiān)督問責(zé)機制。除此之外，從項目計劃實施到質(zhì)量評估，相關(guān)部門、政府、企業(yè)和專家團隊的全過程監(jiān)督都缺一不可，采取終身負(fù)責(zé)制。

4.3 加強應(yīng)急協(xié)同管理模式的創(chuàng)新意識，建立政企統(tǒng)一的價值觀

面對不同的突發(fā)事件中，政府和多元主體間的協(xié)同治理需要不斷完善和進步，這就要求我們要不斷反思各類事件的應(yīng)對過程，審視當(dāng)時的應(yīng)急理念，做到不斷完善，優(yōu)化創(chuàng)新。政府和企業(yè)都必須保證自身擁有在現(xiàn)代社會的高風(fēng)險意識和認(rèn)知，以及風(fēng)險和決策的內(nèi)在聯(lián)系。對企業(yè)來說，不能因為依賴科學(xué)技術(shù)而輕視日常的每一次巡檢、每一場演練。要不斷健全自身應(yīng)急管理組織架構(gòu)，根據(jù)自身特點搭建合適的架構(gòu)，做到與政府組織的有效溝通、有序?qū)印φ?，首先要明確意識到各自為政的劣根性，破除等級化、官僚化的糟粕傳統(tǒng)。企業(yè)和政府都應(yīng)明確多元主體協(xié)同治理對于風(fēng)險應(yīng)對的不可替代性，將高風(fēng)險社會的理念轉(zhuǎn)化成社會管理的變革因素，把管理協(xié)同機制和應(yīng)急體系建設(shè)作為不斷創(chuàng)新的著力點[11]。

4.4 提高信息共享能力

搭建互通互聯(lián)的信息共享平臺是實現(xiàn)協(xié)同治理的有效方式。應(yīng)構(gòu)建多渠道的溝通機制和網(wǎng)絡(luò)化的信息共享平臺，實現(xiàn)互通有無。雙向互動型的接入能有效擴大預(yù)警信息發(fā)布的廣度，這在很大程度上地減少了信息在各部門間的傳遞節(jié)點，能便于協(xié)同各方及時獲取有效的信息資源，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對中的重要作用，打破界限，實現(xiàn)精準(zhǔn)交流，第一時間實現(xiàn)資源的整合和利用。這里我們所說的信息共享不僅包括突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急響應(yīng)和事后的組織善后這種“解決”手段，還應(yīng)包括事前的常態(tài)化防治工作，包括組織政府和其他多元主體參與的綜合演練、加大市民的安全意識和防災(zāi)自救的宣傳教育力度，搭建功能強大的應(yīng)急信息共享平臺、政府應(yīng)切實履行對各大公共服務(wù)性企業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)工作等[12]。

5 結(jié)語

近年來，中國的經(jīng)濟建設(shè)已經(jīng)取得了重大成就，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，是中國共產(chǎn)黨治國的重大原則。隨著越來越多的災(zāi)害事件發(fā)生，中國的應(yīng)急管理工作應(yīng)該對科學(xué)性、時效性有著更高的要求。

政府部門應(yīng)致力提高協(xié)同應(yīng)急管理工作的質(zhì)量和效率，強調(diào)多元主體參與和法律法規(guī)保障體系的全面整合，形成有效引導(dǎo)和長效監(jiān)管的機制。此外，聽取各方建議積極改善應(yīng)急管理組織機構(gòu)，加強對應(yīng)急演練的監(jiān)督力度，定期與企業(yè)聯(lián)合演練，不斷提升隨協(xié)同應(yīng)急反應(yīng)能力。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，企業(yè)方面的自我安全生產(chǎn)意識也要不斷完善，與時俱進。完善企業(yè)應(yīng)急管理工作方法和強化應(yīng)急救援的力量手段，合理配置資源，加強與政府部門的聯(lián)系，確保安全生產(chǎn)和經(jīng)濟效益兩手抓，在新時代的背景下進行更深入、細(xì)致的理論實踐研究。