江蘇人口收縮型城市發(fā)展的困境與對策

戚晶晶 楊群力 周莉雅 邱美琴 薛瑋

摘? 要： 國家《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》首次提及“收縮型城市”。江蘇的中心城市對人口的集聚能力強，鹽城、泰州、連云港和淮安等中小城市卻存在實際或潛在人口收縮，有4市的市轄區(qū)及28個縣市存在實際或潛在人口收縮。未來，江蘇人口收縮型城市或?qū)⒚媾R創(chuàng)新能力發(fā)展受限、城市競爭力削弱等四大問題，需借力長三角高質(zhì)量一體化，實施精致發(fā)展戰(zhàn)略、提升城市品質(zhì)、分類施策，探索在人口收縮情境下的可持續(xù)發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞： 人口收縮型城市? 城市發(fā)展? 江蘇省

國家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中首次提及“收縮型城市”，并提出“收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。中小城市的人口收縮現(xiàn)象受到重點關(guān)注。未來經(jīng)濟(jì)開放性增強、地區(qū)收入分化、更加自由地流動環(huán)境和不斷改善的交通、通訊條件，這些因素的綜合作用將強化人口在核心城市、中心城市集中的趨勢。與此同時，江蘇越來越多的中小城市將出現(xiàn)人口收縮現(xiàn)象，我們應(yīng)未雨綢繆，準(zhǔn)確把握變化趨勢，借力長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展契機，積極應(yīng)對以促進(jìn)人口收縮型城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、江蘇各市的人口收縮現(xiàn)狀

根據(jù)各地2015-2018年的常住人口計算人口增量。結(jié)合人口增量的正負(fù)和變動趨勢，將人口變動劃分為四類：實際人口收縮、潛在人口收縮、人口平穩(wěn)發(fā)展、實際人口擴(kuò)張。其中，實際人口收縮定義為：2018年常住人口增量為負(fù)數(shù)。潛在人口收縮定義為：2018年常住人口增量為正數(shù)，且2015-2018年間歷年人口增量呈現(xiàn)下降趨勢。人口平穩(wěn)發(fā)展定義為：2018年常住人口增量為正數(shù)，且2015-2018年間，歷年人口增量平穩(wěn)變化。實際人口擴(kuò)張定義為：2018年常住人口增量為正數(shù)，且2015-2018年間，歷年人口增量呈現(xiàn)上升趨勢。

（一）江蘇設(shè)區(qū)市的人口收縮現(xiàn)狀

江蘇中心城市對人口的集聚能力強，中小城市存在實際或潛在人口收縮（見表1）。一是鹽城、泰州存在實際人口收縮但趨勢不連續(xù)現(xiàn)象。2018年鹽城、泰州實際人口收縮，較2017年分別減少42萬人、16萬人。二是連云港、淮安存在潛在人口收縮現(xiàn)象，2018年人口增量較2015年分別下降20萬人、09萬人。三是徐州、宿遷、鎮(zhèn)江、南通人口平穩(wěn)增長，2014-2018年間人口年均增加43萬人、21萬人、06萬人、03萬人。四是南京、蘇州、揚州、無錫、常州為實際人口擴(kuò)張，2018年人口增量較2015年分別上升81萬人、26萬人、17萬人、11萬人、06萬人。

（二）江蘇縣市區(qū)的人口收縮現(xiàn)狀

從人口收縮的范圍和程度來看，各設(shè)區(qū)市的縣域高于市轄區(qū)（見表2）。第一，在江蘇41個縣市中，有28個已存在實際人口收縮或潛在人口收縮，13個縣市人口平穩(wěn)發(fā)展或擴(kuò)張。其中，24個縣市包括鹽城6個縣市：響水縣、濱?？h、射陽縣、建湖縣、阜寧縣、東臺市;徐州5個縣市：睢寧縣、邳州市、沛縣、豐縣、新沂市;南通5個縣市：海安市、海門市、如東縣、啟東市、如皋市;泰州3個縣市：靖江市、泰興市、興化市;揚州2個縣市：寶應(yīng)縣、高郵市;連云港2個縣市：東?？h、灌云縣;蘇州1個縣市：常熟市。存在實際人口收縮，占比585%;4個縣市包括淮安漣水縣，鎮(zhèn)江揚中市，宿遷泗洪縣，連云港灌南縣。存在潛在人口收縮，占比98%;8個縣市包括宿遷沭陽縣、泗陽縣，無錫江陰市、宜興市，淮安盱眙縣、金湖縣，鎮(zhèn)江句容市，常州溧陽市。人口平穩(wěn)發(fā)展，占比195%;5個縣市包括鎮(zhèn)江丹陽市，蘇州昆山市、太倉市、張家港市，揚州儀征市。實際人口擴(kuò)張，占比122%。此外，通過分析2014至2018年間的歷年常住人口增量，13個縣市包括鹽城6個縣市：響水縣、濱?？h、射陽縣、建湖縣、阜寧縣、東臺市;南通4個縣市：海安市、如東縣、啟動市、如皋市;泰州3個縣市：靖江市、泰興市、興化市。的實際人口收縮現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)。第二，依據(jù)2018年數(shù)據(jù)，在13個設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)中，4市的市轄區(qū)存在實際人口收縮或潛在人口收縮。鹽城市轄區(qū)存在實際人口收縮，淮安、宿遷、連云港等3市的市轄區(qū)存在潛在人口收縮，鎮(zhèn)江、泰州等2市的市轄區(qū)人口平穩(wěn)增長，南京、徐州、蘇州、揚州、無錫、南通、常州等7市的市轄區(qū)保持人口持續(xù)擴(kuò)張。

二、人口收縮對江蘇省中小城市的影響

根據(jù)國際經(jīng)驗，中小城市人口收縮是城市化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象。隨著各種經(jīng)濟(jì)要素在城市間更加自由地流動，大城市對周邊中小城市經(jīng)濟(jì)要素的虹吸效應(yīng)將加速中小城市的人口收縮。未來，江蘇人口收縮型城市可能面臨四個方面的問題。

第一，人力資本積累、創(chuàng)新能力發(fā)展受限。隨著大城市落戶限制等政策取消或放開放寬，省內(nèi)中小城市的人力資源要素同時受到省內(nèi)省外大城市的強烈吸引。中心城市通過更好的公共服務(wù)、更多的發(fā)展機會和更大的發(fā)展空間，持續(xù)吸引人口流入，從而加快中小城市由潛在人口收縮轉(zhuǎn)向?qū)嶋H人口收縮，并造成其教育水平下降、老齡化程度提高，城市創(chuàng)新能力下降。根據(jù)《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評價報告2019》科技部和中國科學(xué)技術(shù)信息研究所公布《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力監(jiān)測報告2019》、《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評價報告2019》。，在江蘇11個設(shè)區(qū)市中（見圖1），南京、蘇州、無錫、常州等人口實際擴(kuò)張城市，其創(chuàng)新能力排名更靠前;鹽城、泰州、連云港等實際或潛在人口收縮城市，其創(chuàng)新能力排名更靠后。

第二，中小城市的生產(chǎn)效率提高受限。一方面，我省中小城市的人口等資源要素不斷向大城市流動，中小城市的資源要素配置遠(yuǎn)少于大城市;另一方面，伴隨人口流失，人口收縮型中小城市的就業(yè)密度降低，將抑制資源要素規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)的發(fā)揮。人口潛在或?qū)嶋H收縮城市的人均GDP與人口實際擴(kuò)張城市的人均GDP相差8萬元左右，這反映了生產(chǎn)效率存在較大的地區(qū)差距。其中，南京、蘇州、無錫、常州的人均GDP位于第一梯隊，分別為1538140元、1740749元、1745555元、1494556元;而鹽城、連云港、淮安的人均GDP較低，分別為757654元、613425元、732855元。

第三，經(jīng)濟(jì)綜合競爭力提升受到阻礙。市域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力，是指其在全省、全國范圍內(nèi)對資源的吸引力、對市場的爭奪力，以及對周邊地區(qū)的輻射力、帶動力。從生產(chǎn)角度，雖然中小城市建立了自身的產(chǎn)業(yè)體系，但由于自身發(fā)展空間有限、公共產(chǎn)品服務(wù)較弱，難以留住人才和資本。中小城市吸引資源要素能力弱，導(dǎo)致其開展技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的難度增大，高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，甚至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)空洞化和低度化，難以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。從消費角度，一定的人口規(guī)模是形成規(guī)模市場的重要因素，中小城市的人口外流特別是勞動力外流，意味著本地規(guī)模市場優(yōu)勢減弱、消費需求減少，搶占外部市場難度較大。根據(jù)實證測算（見圖2），江蘇各市的人口增量與經(jīng)濟(jì)競爭力指數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。

第四，城市可持續(xù)競爭力受到削弱。城市可持續(xù)競爭力是指提升自身在經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、社會、生態(tài)以及與外部聯(lián)系等方面的優(yōu)勢，并尋求系統(tǒng)優(yōu)化，以持續(xù)滿足市民復(fù)雜而高級的福利效用的能力。對于人口收縮型城市而言，人口尤其是勞動力的流失會減少地方稅收，且對房地產(chǎn)市場帶來較大的打擊，地方財政收入將受負(fù)面影響。由此，當(dāng)?shù)卣块T在公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境改善、網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)等方面的支出壓力增大。若不及時采取有效措施，城市人口收縮將對其可持續(xù)競爭力產(chǎn)生負(fù)面影響，市民福利效用難以得到較好滿足，由此，城市可持續(xù)競爭力下降又將加劇人口收縮，形成一個惡性循環(huán)。根據(jù)實證測算（見圖3），江蘇各市的人口增量與可持續(xù)競爭力指數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。

三、長三角區(qū)域一體化背景下的城市人口收縮應(yīng)對措施

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著經(jīng)濟(jì)集聚、人口集聚，會逐漸形成核心城市、中心城市、邊緣城市協(xié)同發(fā)展的城市體系。未來，江蘇中小城市需借力長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展契機，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)等各方面積極融入城市群，探索在人口收縮情境下的可持續(xù)發(fā)展路徑，以減緩、消解人口收縮的影響。

第一，樹立新認(rèn)識，明確中小城市精致發(fā)展戰(zhàn)略?！笆湛s”是一個中性詞，人口收縮并不等同于城市衰退，應(yīng)客觀看待人口流失現(xiàn)象。根據(jù)城市自身特色進(jìn)行發(fā)展定位，確立城市內(nèi)涵發(fā)展、精致發(fā)展戰(zhàn)略，將城市發(fā)展重心從“GDP增長”轉(zhuǎn)向“就業(yè)創(chuàng)業(yè)提質(zhì)”與“市民幸福感提升”。做好存量規(guī)劃、減量規(guī)劃，放慢城市擴(kuò)張速度，提升城市品質(zhì)，走出一條“小而美”的發(fā)展模式。

第二，積極融入城市群，增強內(nèi)外部的聯(lián)結(jié)度。人口收縮型城市應(yīng)當(dāng)與城市群內(nèi)部的核心城市、周邊城市分工協(xié)調(diào)，依靠較高的外部聯(lián)結(jié)度，借助核心城市的輻射力、帶動力，彌補規(guī)模弱勢，實現(xiàn)與核心城市、周邊城市的協(xié)同效應(yīng)。同時，提升城市內(nèi)部聯(lián)結(jié)度與便利性，從市民的需求出發(fā)配置城市內(nèi)各種資源，縮小市民通勤和消費半徑，打造生活方便、富有特色的街區(qū)。

第三，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，全面提升城市品質(zhì)。經(jīng)濟(jì)集聚一定會使得某些地區(qū)人口增長、某些地區(qū)人口收縮。因此，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，找準(zhǔn)定位。人口收縮型城市應(yīng)立足本地的資源稟賦，明確在長三角城市群中的產(chǎn)業(yè)分工角色、比較優(yōu)勢，打造“精而特”的發(fā)展路徑。充分利用城市存量空間，有效開發(fā)各種資源，提升城市綠色生態(tài)水平與城市品質(zhì)。結(jié)合地方特色，完善公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，改善營商環(huán)境，讓企業(yè)和人才葆有持續(xù)投資及發(fā)展的信心和決心。

第四，江蘇中小城市發(fā)展應(yīng)分類施策。宿遷、鎮(zhèn)江、南通、揚州等人口增長型城市應(yīng)提高產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)人口就地就近城鎮(zhèn)化。鹽城、泰州、連云港和淮安等實際或潛在人口收縮型城市應(yīng)當(dāng)“瘦身強體”，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

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（戚晶晶、楊群力、周莉雅、邱美琴、薛瑋，江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心）[FL）]