基層創(chuàng)新為何成形式主義重災(zāi)區(qū)

呂德文

近些年來，筆者每到一個(gè)地方調(diào)研，幾乎都會(huì)聽說這個(gè)地方在搞這個(gè)創(chuàng)新，那個(gè)創(chuàng)新。有些創(chuàng)新，是上級(jí)布置的，這些地方有“試點(diǎn)”任務(wù)。有些創(chuàng)新，則是基層自己主動(dòng)搞的“特色工作”，好向上級(jí)展示基層在積極進(jìn)取搞好工作。

在基層治理實(shí)踐中，由于每個(gè)地方，每個(gè)時(shí)期實(shí)際情況都不一樣，而制度和政策又講究穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，這就意味著，基層在執(zhí)行政策的過程中，總有一些體制和機(jī)制問題。有經(jīng)驗(yàn)的基層領(lǐng)導(dǎo)，總會(huì)在實(shí)際工作中想方設(shè)法找到一個(gè)切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的辦法，又快又好地執(zhí)行政策。如果這些工作方法被經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明有效，基層就會(huì)在具體工作中堅(jiān)持下來。如果證明無效，后任者自然就會(huì)換一種工作方法。

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政策制定的部門很重視基層治理創(chuàng)新，以至于，駐點(diǎn)、試點(diǎn)，以及頻繁的調(diào)查研究，已經(jīng)成為了一個(gè)合格領(lǐng)導(dǎo)的必修課。如果上級(jí)親力親為走群眾路線，了解基層實(shí)際，基層也就沒有必要自己花心思“包裝”呈現(xiàn)自己的做法，他們只要認(rèn)認(rèn)真真把事情做好，如實(shí)反映基層實(shí)際即可。

這些年來，基層治理創(chuàng)新已經(jīng)成了一股風(fēng)潮。幾乎每個(gè)地方，不管實(shí)際工作中有沒有必要，形式上總歸還是要有一兩個(gè)制度創(chuàng)新的。究其原因，一是有那么一兩個(gè)亮點(diǎn)工作，在年終考核時(shí)還是用得上的，算是加分項(xiàng)。二是基層如果能夠迎合上級(jí)某個(gè)強(qiáng)勢(shì)部門或主要領(lǐng)導(dǎo)的需要，在其關(guān)注的制度領(lǐng)域有點(diǎn)動(dòng)作，就能夠成功吸引上級(jí)的注意力。

領(lǐng)導(dǎo)的注意力，其實(shí)是一個(gè)稀缺資源。一旦有了創(chuàng)新試點(diǎn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可能就會(huì)多來幾次調(diào)研、視察，為當(dāng)?shù)毓ぷ鳌罢九_(tái)”，這些都可以轉(zhuǎn)化為豐厚的項(xiàng)目和政治資源?？倸w而言，當(dāng)前的基層治理創(chuàng)新，可以通過特色工作的考核體系、領(lǐng)導(dǎo)重視等方式，成功地轉(zhuǎn)化為基層的工作成績(jī)。如果稍加總結(jié)宣傳，基層治理創(chuàng)新甚至還可以轉(zhuǎn)化為突出的政績(jī)。

大多數(shù)的基層主要領(lǐng)導(dǎo)，最為重視的都是上級(jí)每年發(fā)布的考評(píng)指標(biāo)。這些指標(biāo)里面，基本上都會(huì)為“特色工作”單獨(dú)設(shè)置一定的分?jǐn)?shù)。但是，“特色工作”卻有較強(qiáng)的主觀性和不可預(yù)期性，如果哪個(gè)地方搞了一個(gè)什么特色工作，受到了較高層級(jí)的部門和領(lǐng)導(dǎo)的重視，甚至獲得了推廣，那就會(huì)大大加分。哪怕是為了平衡，基層領(lǐng)導(dǎo)基本上都會(huì)重視自己管轄范圍內(nèi)有沒有可以總結(jié)的“經(jīng)驗(yàn)”?？陀^上，基層只要在做事，基層領(lǐng)導(dǎo)只要做個(gè)有心人，肯定是可以找到可以總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)做法的。于是乎，總結(jié)本地各項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)做法，就成了基層的重要工作。

“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”，在一定程度上已經(jīng)成為基層的普遍問題。解決這個(gè)問題，首先要在基層考評(píng)體系中剔除“特色工作”這一項(xiàng)。客觀而言，基層治理領(lǐng)域是一個(gè)相對(duì)透明、信息對(duì)稱的領(lǐng)域。上級(jí)部門和主要領(lǐng)導(dǎo)，是比較熟悉各地政策執(zhí)行情況的。并且，每一個(gè)地方的考評(píng)體系里，本來就留有主觀項(xiàng)，主要領(lǐng)導(dǎo)可以根據(jù)自己掌握的情況，對(duì)基層的工作表現(xiàn)打分?；鶎庸ぷ鞅緛砭褪潜容^常規(guī)型的工作，并不需要有太多的“創(chuàng)新”。事實(shí)上，為了“創(chuàng)新”而折騰干部、折騰群眾的事，并不少見。很可能，“創(chuàng)新”在解決一些問題的同時(shí)，也在制造更多的問題。

其次，還要進(jìn)一步改變上級(jí)的工作作風(fēng)?；鶎又卫韯?chuàng)新領(lǐng)域之所以成為形式主義重災(zāi)區(qū)，主要還是上級(jí)工作作風(fēng)漂浮。領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研，嚴(yán)重依賴于基層提供的材料;材料和實(shí)景的呈現(xiàn)是否有吸引力，影響了調(diào)研效果。很多調(diào)研，現(xiàn)場(chǎng)只是走過場(chǎng)，關(guān)鍵在于事后基層提供材料和工作人員的總結(jié)。于是乎，領(lǐng)導(dǎo)本身也成為基層治理創(chuàng)新體系中的一個(gè)“道具”——領(lǐng)導(dǎo)只要現(xiàn)身了，講了話，這個(gè)創(chuàng)新就算是得到了肯定。

說到底，基層治理其實(shí)沒有多大的創(chuàng)新空間。基層工作的主業(yè)是做好群眾工作，把政策落實(shí)好，沒有必要搞那么多的花里胡哨的形式主義工作。

（摘自《改革內(nèi)參》）