蓋州市水庫(kù)移民安置存在問(wèn)題與對(duì)策分析

肖 濤

(遼寧省蓋州市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 營(yíng)口 115200)

生產(chǎn)安置、征地搬遷關(guān)系著移民群眾的切身利益，這也是水利工程建設(shè)的重要任務(wù)和水利事業(yè)健康發(fā)展的民生問(wèn)題，對(duì)穩(wěn)定改革發(fā)展發(fā)揮著重大作用[1]。水庫(kù)移民安置規(guī)劃為構(gòu)成庫(kù)區(qū)、農(nóng)村移民的主要內(nèi)容，它是指農(nóng)村移民的原有生產(chǎn)資料因水庫(kù)淹沒(méi)失去后，對(duì)其生產(chǎn)生活重新做出的規(guī)劃。水庫(kù)移民屬于一項(xiàng)涉及范圍廣、影響深遠(yuǎn)、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，主要包括投資測(cè)算、效益評(píng)價(jià)、安置人口計(jì)算、安置方式平衡、種植業(yè)及二三產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等內(nèi)容[2-3]。移民安置與庫(kù)區(qū)的環(huán)境建設(shè)、生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等密切相關(guān)，必須堅(jiān)持全面規(guī)劃、實(shí)事求是和統(tǒng)籌兼顧的原則，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)、政策、方針正確處理地方、國(guó)家、集體與個(gè)人間的關(guān)系，科學(xué)合理的設(shè)計(jì)規(guī)劃方案。

1 蓋州市水庫(kù)移民安置現(xiàn)狀

蓋州市地處遼東半島西北部，自西向東地勢(shì)不斷升達(dá)，西部為海濱平原，東部山勢(shì)挺拔、峰巒疊嶂，中部為淺丘漫崗。境內(nèi)河流均屬外流河，主要有大清河、碧流河、熊岳河、浮渡河和沙河五條河流，主干河流長(zhǎng)274 km。除碧流河外其它河流自東向西匯入渤海，碧流河最終匯入黃海，北部的大清河屬于該區(qū)域最大的河流。根據(jù)水庫(kù)移民人口調(diào)查核定的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，蓋州市現(xiàn)有大中型水庫(kù)的農(nóng)村移民19 055人，其中原遷、非原遷移民5 820人和4 207人，統(tǒng)籌移民人口為9 028人。

蓋州市水庫(kù)工程大多數(shù)位于山區(qū)，由于盲目開墾、山高坡陡等因素使得庫(kù)區(qū)土壤侵蝕問(wèn)題突出，從而導(dǎo)致過(guò)分透支庫(kù)區(qū)環(huán)境容量。為最大限度的獲得“口糧田”，“小集中、大分散”為移民安置的主要方式，在很大程度上制約著移民生活水平的提升、移民區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、不利于形成規(guī)模效益和聚集效應(yīng)。有限的耕地資源使得移民安置點(diǎn)的分布較為分散，移民征地投資成為工程建設(shè)的主要約束條件，當(dāng)前仍實(shí)行后期扶持+前期補(bǔ)償補(bǔ)助的模式，未采用更偏重于移民利益的賠償標(biāo)準(zhǔn)。由于前期資金投入不足、后期管理和扶持力度不夠，移民實(shí)際需求與規(guī)劃資源配置具有較大差異，恢復(fù)與提升移民生活水平仍存在諸多困難，長(zhǎng)時(shí)間得不到徹底解決，移民資金投入不足。受陳舊的思想觀念的影響和移民掌握先進(jìn)工農(nóng)業(yè)技術(shù)的限制，移民生產(chǎn)水平落后。未掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的水庫(kù)移民占比較大，大多數(shù)安置區(qū)的耕作方式較為落后，所以必須定期開展技術(shù)培訓(xùn)，而相應(yīng)的技術(shù)手段在移民安置規(guī)劃中往往缺乏，難以實(shí)施庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)規(guī)劃的二、三產(chǎn)業(yè)，庫(kù)區(qū)和安置區(qū)的工業(yè)化程度低，發(fā)展緩慢，移民就業(yè)機(jī)會(huì)減少，不利于移民收入的提升。因此，全面梳理移民安置規(guī)劃及總結(jié)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)其他類似工程的安置規(guī)劃和方案設(shè)計(jì)提供科學(xué)指導(dǎo)。

2 蓋州市水庫(kù)移民安置現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 安置區(qū)生產(chǎn)資料匱乏

生產(chǎn)資料匱乏主要體現(xiàn)在以下方面：(1)行路難，經(jīng)過(guò)2009-2013年移民項(xiàng)目的實(shí)施，改善了部分移民村、組道路問(wèn)題，但是仍然有部分村存在出行難的問(wèn)題，路面多為土路面，逢雨時(shí)，路面泥濘，晴天時(shí)車轍溝縱橫，農(nóng)民出行及生產(chǎn)生活資料的運(yùn)輸十分困難。(2)人畜飲水難，農(nóng)村飲水主要靠深井提水供水到戶，有供水設(shè)施的經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行，已破損嚴(yán)重。雖然經(jīng)過(guò)幾年的努力有所改善，但仍有部分村不能通自來(lái)水，主要是因受資金制約，使得部分移民村飲水問(wèn)題不能得到緩解。隨著全球氣候的變化和溫度的上升，地下水位下降、河水?dāng)嗔?、泉水枯竭等?wèn)題日趨顯露，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、工農(nóng)業(yè)和生活用水量急劇增大，使得干旱缺水、城鄉(xiāng)爭(zhēng)水及飲水安全等問(wèn)題突出。(3)農(nóng)田水利部配套，為了加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)步伐，進(jìn)一步完善灌區(qū)供水系統(tǒng)，切實(shí)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和抗災(zāi)害能力，必須對(duì)現(xiàn)有水利工程進(jìn)行維修改造，這也會(huì)使多數(shù)移民從中受益，提高收入。(4)就業(yè)技能及農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)缺乏，庫(kù)區(qū)、移民安置區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力較多，多外出務(wù)工，但由于缺乏相應(yīng)的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，就業(yè)技術(shù)水平低，就業(yè)率不高，收入低，另外，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)缺乏，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和優(yōu)良的品種推廣緩慢，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平落后，影響生產(chǎn)水平提高，收入提高緩慢。(5)文化、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，移民村的部分學(xué)校需進(jìn)行維修、改造，移民缺乏文化活動(dòng)室，群眾文化生活少、水平不高，急需解決。

2.2 大農(nóng)業(yè)有土安置難度大

依據(jù)生活安置制定移民安置規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上確定生產(chǎn)安置，通過(guò)反復(fù)溝通協(xié)商規(guī)劃設(shè)計(jì)單位與地方政府達(dá)成最終的規(guī)劃路徑[4]。其中，遠(yuǎn)遷和后靠為生活安置的兩種方案，在庫(kù)區(qū)土地總量不足的情況下，若選取后靠安置方案應(yīng)最大限度的提升耕地產(chǎn)出率，生產(chǎn)安置一般采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、中低產(chǎn)田改造等措施；在遷入地土地調(diào)整難度很大且?guī)熘苁Ｓ嗤恋爻龈靼霃降臈l件下，宜選擇遠(yuǎn)的生活安置和貨幣化生產(chǎn)安置方式。

墾荒造地、土地劃撥調(diào)整、提高耕地產(chǎn)出等[5]為大農(nóng)業(yè)有土安置的主要措施，在高度開發(fā)土地資源的時(shí)代背景下，可供整理開發(fā)的大面積宜農(nóng)荒山荒坡幾乎不存在。蓋州市現(xiàn)行土地政策下可供調(diào)撥的土地?cái)?shù)量有限，政府組織實(shí)施土地劃撥調(diào)整難度大且會(huì)擴(kuò)大征地移民影響面。此外，采取現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、旱改水、坡改梯等[6]措施往往未能達(dá)到預(yù)期效果，且提高耕地產(chǎn)出率的措施需要投資大量資金。農(nóng)村水利設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)為大農(nóng)業(yè)有土安置措施的資金來(lái)源，通過(guò)投資平衡分析土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)與生產(chǎn)安置費(fèi)，可以結(jié)合實(shí)際情況提高生產(chǎn)安置補(bǔ)助費(fèi)。蓋州市大多數(shù)水庫(kù)移民工程，單靠庫(kù)區(qū)淹沒(méi)附屬物及房屋補(bǔ)償款不足以修建需要生活安置的新房。原則上，被征地農(nóng)戶分配農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)的比例不低于80%，而實(shí)際項(xiàng)目中不具備落實(shí)生產(chǎn)安置措施的條件，且由于生產(chǎn)安置資金被生活安置擠占而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2.3 生產(chǎn)安置人口計(jì)算保守

農(nóng)村移民的原有生產(chǎn)資料因水庫(kù)淹沒(méi)而失去，所以要對(duì)其生產(chǎn)生活出路進(jìn)行重新規(guī)劃，將此類農(nóng)業(yè)人口作為生產(chǎn)安置人口，其數(shù)量的計(jì)算一般以總耕園地中淹沒(méi)面積的占比確定，基本單位為村民小組。特殊情況下，生產(chǎn)安置人口的計(jì)算還要考慮土地質(zhì)量系數(shù)[7]。

農(nóng)民收入來(lái)源隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)生巨大的改變，以土地生產(chǎn)為主要生活來(lái)源的農(nóng)民人口占比不斷減少。移民生活來(lái)源受庫(kù)區(qū)淹沒(méi)土地的影響不斷降低，移民生產(chǎn)生活出路的重新安排不再以土地資源為全部約束條件。因此，生產(chǎn)安置人口計(jì)算過(guò)程中未納入土地以來(lái)系數(shù)，而僅依據(jù)種植業(yè)形態(tài)使得計(jì)算結(jié)果偏于保守，以總耕園地中淹沒(méi)面積占比確定的生產(chǎn)安置任務(wù)會(huì)被放大。

3 水庫(kù)移民安置對(duì)策分析

3.1 科學(xué)規(guī)劃新建工程

科學(xué)規(guī)劃農(nóng)田水利、道路橋梁、供電工程和生產(chǎn)扶持項(xiàng)目，加強(qiáng)教育培訓(xùn)和生產(chǎn)扶持。蓋州市規(guī)劃實(shí)施的移民安置對(duì)策主要有排灌站、水源井、河道治理、堤防工程、渠道、涵閘、山塘等工程建設(shè)實(shí)施，橋涵、公路、路邊溝、機(jī)耕道、人行便橋、公路橋、碼頭等工程，以及高壓線、低壓線、變壓器、路燈、其他配電設(shè)施等。規(guī)劃新建文化廣場(chǎng)、改造學(xué)校、文娛設(shè)備、草場(chǎng)、新建學(xué)校、教育設(shè)備等，規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、中低產(chǎn)田改造和土地整理開發(fā)等工程。

3.2 多元化生產(chǎn)安置方式

為更好的安置水庫(kù)移民生產(chǎn)生活，地方政府可以實(shí)施多渠道、多元化、多形式安置方式，統(tǒng)籌考慮各類資源稟賦發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、旅游業(yè)、其他二三產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目，條件允許時(shí)鼓勵(lì)移民投親靠友和自謀職業(yè)，移民生產(chǎn)安置模式考慮南方水電開發(fā)“土地入股”形式，結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策和移民所在地的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，保障被征地農(nóng)民基本生活來(lái)源。

3.3 合理確定生產(chǎn)安置人口規(guī)模

結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范要求和移民安置區(qū)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地考察資料，系統(tǒng)分析移民年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力比例、文化程度、耕地?cái)?shù)量和土壤質(zhì)地等信息，精確選取土地依賴程度系數(shù)和預(yù)測(cè)移民土地收入占總收入比例，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)單位要合理確定生產(chǎn)安置人口規(guī)模。

4 結(jié)語(yǔ)

水庫(kù)移民安置屬于一項(xiàng)涉及地區(qū)宏觀發(fā)展、國(guó)家戰(zhàn)略的多學(xué)科系統(tǒng)性工程，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然敘事，應(yīng)從多個(gè)角度加以重視。蓋州市水庫(kù)移民搬遷任務(wù)繁重，為確保移民版權(quán)安置工作的順利實(shí)施必須采取有效的對(duì)策措施。本文結(jié)合蓋州市水庫(kù)移民安置現(xiàn)狀和移民安置現(xiàn)存問(wèn)題，從多個(gè)方面提出了有針對(duì)性的對(duì)策，為推動(dòng)當(dāng)?shù)厮聵I(yè)發(fā)展和提升移民安置生活質(zhì)量提供重要保障。