江蘇省蓄滯洪區(qū)運(yùn)用管理思考與對(duì)策

蓄滯洪區(qū)是流域防洪體系的重要組成部分，事關(guān)區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全,事關(guān)流域防洪保安，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)全面梳理蓄滯洪區(qū)基本情況和運(yùn)用情況，并針對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的新需求，提出管理和保護(hù)方面的建議，具有十分重要的意義。

一、概況

1.蓄滯洪區(qū)基本情況

江蘇地處長(zhǎng)江、淮河流域下游，境內(nèi)列入全國(guó)蓄滯洪區(qū)名錄及流域洪水調(diào)度方案的共有黃墩湖、洪澤湖周邊（含鮑集圩）、蒿子圩等3 個(gè)滯（行）洪區(qū)，總面積1803 平方公里，居住人口約129 萬(wàn)人。具體為：黃墩湖滯洪區(qū)，涉及徐州、宿遷2 市，面積230 平方公里，區(qū)內(nèi)居住人口約14 萬(wàn)。洪澤湖周邊滯（行）洪區(qū)，面積1562 平方公里，居住人口約115 萬(wàn)。其中，洪澤湖滯洪區(qū)（含鮑集圩）涉及淮安、宿遷2 市及三河、洪澤2 個(gè)省屬農(nóng)場(chǎng)，面積1515 平方公里，區(qū)內(nèi)居住人口約112 萬(wàn)；淮干“三灘”（腰灘、哈灘、城根灘）屬規(guī)劃行洪區(qū)，位于淮安盱眙縣境內(nèi)，面積47 平方公里，區(qū)內(nèi)居住人口約3 萬(wàn)。蒿子圩滯洪區(qū)位于南京市浦口區(qū)境內(nèi)，面積1.8平方公里，無(wú)居住人口。另外，納入秦淮河流域防洪規(guī)劃的赤山湖滯洪區(qū)，位于鎮(zhèn)江句容市境內(nèi)，不在國(guó)家名錄范圍，面積8.8 平方公里，無(wú)居住人口。

2.蓄滯洪區(qū)運(yùn)用情況

洪澤湖周邊滯洪區(qū)是設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的滯洪區(qū)，洪澤湖水位超14.5 米啟用滯洪。黃墩湖滯洪區(qū)是應(yīng)對(duì)駱馬湖超標(biāo)準(zhǔn)洪水的應(yīng)急滯洪措施，駱馬湖水位超25.5 米啟用滯洪。蒿子圩滯洪區(qū)、滁河曉橋水位超12.5 米啟用滯洪。新中國(guó)成立以來(lái)，上述蓄滯洪區(qū)運(yùn)用次數(shù)不多。1954年淮河大水，鮑集圩行洪區(qū)、洪澤湖周邊滯洪區(qū)洪水自然漫溢；1957年沂沭泗大水，黃墩湖滯洪區(qū)分洪；1987年滁河流域普降暴雨，蒿子圩破圩滯洪；2016年秦淮河大水，赤山湖滯洪區(qū)按計(jì)劃滯洪，保障了南京市主城區(qū)防洪安全。此外，1974年、1991年、2003年大洪水以上行蓄洪區(qū)分別實(shí)施了撤退轉(zhuǎn)移人口，做好蓄滯洪準(zhǔn)備，但未行洪和滯洪。2020年汛期淮河大水，盱眙水位最高達(dá)15.56 米。7月22日，鮑集圩行洪區(qū)內(nèi)群眾1.3 萬(wàn)人緊急撤離，為行洪區(qū)運(yùn)用做好準(zhǔn)備，后因淮干來(lái)水量減少、水位下降，未啟用行洪。

3.蓄滯洪區(qū)生態(tài)建設(shè)情況

在確保蓄滯洪功能有效發(fā)揮的前提下，江蘇積極推進(jìn)蓄滯洪區(qū)退圩還湖與生態(tài)建設(shè)，探索蓄滯洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路。在秦淮河流域上游赤山湖滯洪區(qū)，實(shí)施完成退圩還湖、建設(shè)進(jìn)退洪閘，打造赤山湖國(guó)家濕地公園，恢復(fù)湖區(qū)生態(tài)濕地功能，發(fā)揮生態(tài)保育、科學(xué)宣教作用，實(shí)現(xiàn)安全滯洪與保育生態(tài)雙目標(biāo)。在太湖、洪澤湖、白馬湖、長(zhǎng)蕩湖、里下河湖泊湖蕩，持續(xù)開(kāi)展了大規(guī)模的退圩還湖綜合整治，在擴(kuò)大水域面積的同時(shí)，推進(jìn)湖區(qū)生態(tài)修復(fù)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，將蓄洪墾殖圩、副業(yè)圩改造成滯洪、供水、生態(tài)、養(yǎng)殖、旅游綜合利用湖泊（濕地）。

二、存在問(wèn)題

蓄滯洪區(qū)是應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水的重要措施。由于使用幾率和運(yùn)用損失等問(wèn)題，蓄滯洪區(qū)管理與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等方面不夠協(xié)調(diào)。主要存在以下幾方面問(wèn)題：

1.蓄滯洪區(qū)管理與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)

蓄滯洪區(qū)是流域防洪體系的重要組成部分，多年來(lái)為保證流域防洪安全大局做出了突出貢獻(xiàn)。但是由于滯洪區(qū)功能定位的限制，區(qū)內(nèi)多以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展受到制約，區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活水平普遍不高。此外，蓄滯洪區(qū)管理粗放，人員控制不堅(jiān)決，規(guī)劃建設(shè)控制不嚴(yán)格，滯洪經(jīng)濟(jì)損失大、效果差，影響防汛決策。

2.蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)滯后

蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全建設(shè)普遍滯后，有效的進(jìn)退洪基礎(chǔ)設(shè)施和管理體系尚未形成。部分堤防達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不能有效抵御滯洪前洪水；進(jìn)退洪控制手段單一，仍存在爆破式進(jìn)洪，滯洪時(shí)效性差；進(jìn)退洪控制設(shè)施落后，一旦滯洪，區(qū)內(nèi)洪水難以及時(shí)排出，滯洪損失很大。

3.蓄滯洪區(qū)自然稟賦及綜合功能未充分發(fā)揮

洪澤湖周邊、黃墩湖等滯洪區(qū)，區(qū)內(nèi)農(nóng)田肥沃、水系發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美、歷史悠久、文化豐富，但目前主要以防洪功能定位發(fā)揮效益，其他功能尚未有效利用。充分發(fā)揮濱河臨湖優(yōu)勢(shì)，做好水文章，改善水生態(tài)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，仍有待探索實(shí)踐、創(chuàng)新發(fā)展。

三、對(duì)策與建議

黨的十九大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央在治國(guó)理政新的實(shí)踐中,把握時(shí)代大趨勢(shì),回答實(shí)踐新要求,順應(yīng)人民新期待,形成了一系列新理念、新思路、新戰(zhàn)略。與此同時(shí)，對(duì)于水利改革發(fā)展，習(xí)近平總書(shū)記也提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路。對(duì)照新形勢(shì)和新要求，必須要堅(jiān)持人民至上、生命至上，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理與生態(tài)保護(hù)，使蓄滯洪區(qū)設(shè)置科學(xué)、功能合理、安全設(shè)施齊全、運(yùn)行規(guī)范、補(bǔ)償公平、發(fā)展協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)由控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變，確保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全，確保流域防洪安全，促進(jìn)人與自然和諧相處和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.對(duì)策

一是分類研究處置。對(duì)于洪澤湖周邊滯洪區(qū)、黃墩湖滯洪區(qū)等運(yùn)用機(jī)遇不高、居住人口數(shù)量大、生產(chǎn)生活設(shè)施多的流域蓄滯洪區(qū)，加快滯洪區(qū)安全建設(shè)，確保按要求及時(shí)啟用，實(shí)現(xiàn)洪水滯得進(jìn)、蓄得住、退得出的目標(biāo)。待流域下游行洪通道提標(biāo)后，研究滯洪區(qū)“摘帽子”問(wèn)題，調(diào)整為一般防洪保護(hù)區(qū)。對(duì)于淮干腰灘、哈灘、長(zhǎng)江洲灘民垸等行蓄洪機(jī)遇較高的干流洲灘，進(jìn)一步研究管理要求和啟用標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)行蓄洪區(qū)功能。

二是加快居民遷建。嚴(yán)格控制蓄滯洪區(qū)人口，引導(dǎo)和鼓勵(lì)洪澤湖周邊滯洪區(qū)、黃墩湖滯洪區(qū)居民外遷，加快完成淮干腰灘、哈灘不安全人口居民遷建，研究推進(jìn)長(zhǎng)江洲灘民垸居民遷建。對(duì)于人口相對(duì)較少、耕地較多、生產(chǎn)設(shè)施完善的圩區(qū)、洲灘，采取退人不退產(chǎn)的“單退”方式；對(duì)人口、生產(chǎn)生活設(shè)施均較少的，采取退人退產(chǎn)“雙退”方式。

三是推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。針對(duì)蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過(guò)實(shí)施生態(tài)清淤，建設(shè)近岸生態(tài)緩坡帶，修復(fù)生物適宜棲息環(huán)境和生態(tài)安全功能，抓好自然濕地保護(hù)和生態(tài)廊道建設(shè)，建立河湖休養(yǎng)生息制度，不斷提升蓄滯洪區(qū)生態(tài)質(zhì)量。

四是推廣綠色經(jīng)濟(jì)。對(duì)蒿子圩等無(wú)人居住的蓄滯洪區(qū)，以及有條件的洲灘，推進(jìn)退圩還湖還濕，恢復(fù)自然生態(tài)。鼓勵(lì)無(wú)人居住的蓄滯洪區(qū)、洲灘設(shè)立省級(jí)或者國(guó)家級(jí)濕地保護(hù)公園。將蓄滯洪區(qū)濕地化項(xiàng)目融合入海綿城市、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等空間規(guī)劃項(xiàng)目中，通過(guò)生態(tài)旅游、觀光農(nóng)業(yè)推動(dòng)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障安全蓄滯洪水，有效保護(hù)濕地，持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。

2.建議

一是加大政策扶持。在足額實(shí)施蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，研究建立蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償蓄滯洪功能定位對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。優(yōu)化生態(tài)紅線管控，逐步退出工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極恢復(fù)和修復(fù)濕地區(qū)域，擴(kuò)大濕地面積，并引導(dǎo)濕地的可持續(xù)利用。協(xié)調(diào)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，采取“單退”的行洪洲灘保持現(xiàn)有耕地或基本農(nóng)田屬性，維持現(xiàn)有生產(chǎn)種植結(jié)構(gòu)；采取“雙退”的行洪洲灘，區(qū)內(nèi)耕地和基本農(nóng)田不再保留，恢復(fù)水利用地性質(zhì)。

二是加大資金補(bǔ)助。加大蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)投入力度，提高進(jìn)退洪工程和安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。提高行洪灘區(qū)居民遷建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善搬遷扶持配套政策，確保遷建人口搬得出、穩(wěn)得住、能致富、可發(fā)展。研究生態(tài)建設(shè)投入方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本以共同開(kāi)發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)的形式參與濕地恢復(fù)、設(shè)施建設(shè)，以基金、PPP、社會(huì)組織等多種形式構(gòu)建投資和利益分配體系，確保生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展■