廣東省“一河(湖)一檔”建立工作淺析

楊 冰，岑棟浩，黃 東

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635；2.華南理工大學(xué) 土木與交通學(xué)院，廣州 510641)

1 概述

“一河(湖)一檔”是反映河湖自然特征、開發(fā)利用與管理保護情況及變化動態(tài)的各類靜態(tài)、動態(tài)信息數(shù)據(jù)集合，是全面了解和掌握河湖狀況最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)信息資料[1]?！皺n案”內(nèi)容包括流域匯水面積、多年平均徑流量、河湖自然屬性、河長信息、取用水、排污、河湖水質(zhì)、水生態(tài)、岸線開發(fā)利用、河道利用、涉水工程和設(shè)施等水利基礎(chǔ)信息。

建立 “一河(湖)一檔”，就是在梳理河湖水系樹狀結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，全面、完整梳理和掌握各級河湖自然屬性及河長的基礎(chǔ)信息，并建立河湖水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水域岸線開發(fā)利用、涉水工程和設(shè)施的動態(tài)臺賬[2]?！耙缓?湖)一檔”的建立為壓實各級河長湖長履職提供了重要基礎(chǔ)資料，可為河湖管護提供重要的決策支撐。

2 廣東省“一河(湖)一檔”建立情況

2.1 建檔基礎(chǔ)

廣東省河流眾多、水網(wǎng)密布，為全面、完整梳理廣東省河湖自然屬性及河長的基礎(chǔ)信息，建立河湖水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水域岸線開發(fā)利用、涉水工程和設(shè)施的動態(tài)信息臺賬，2019年3月至2021年6月，歷時27個月，廣東省河長辦組織全省21個地級以上市對廣東省境內(nèi)的河湖庫進行了首次建檔。工作主要分為3部分：① 前期準備，包括前期調(diào)研與資料收集、方案制定與說明、試點工作、培訓(xùn)與技術(shù)指導(dǎo)；② 檔案建立與審核，包括省市縣分級建檔與系統(tǒng)填報、技術(shù)指導(dǎo)、階段性成果整編、研發(fā)審核系統(tǒng)、成果審核、成果修改完善、外業(yè)抽查(自查)、查缺補漏；③ 成果匯總整編，包括基礎(chǔ)信息、動態(tài)匯總信息與動態(tài)分類信息整編、成果報告與圖表冊編制。

2.2 建檔主要成果

“一河(湖)一檔”建立工作在我省首次開展，屬于開創(chuàng)性的工作。經(jīng)過首次建檔歷程，省市縣各級積累了豐富的基礎(chǔ)信息收集、整理、匯總、填報、審核等經(jīng)驗。建檔工作成果主要包含3個方面：① 配合水利部完成了575個市縣級河湖檔案建立試點工作，其中：廣州市縣級試點對象437個：縣級試點河流364條，縣級試點湖泊28個，縣級試點水庫45宗；陽江市市縣級試點對象138個：市級試點河流1條，市級試點水庫5宗，縣級試點河流19條，縣級試點水庫113宗。② 完成了廣東省境內(nèi)設(shè)省級、市級、縣級河(湖)長的河湖、水庫的檔案建立工作。③ 完成了技術(shù)文件的編制、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)及答疑、成果審核及修改完善、成果現(xiàn)場抽查、成果匯總整編等工作，編制完成了《廣東省“一河(湖)一檔”建立工作報告》《廣東省“一河(湖)一檔”成果報告》《廣東省“一河(湖)一檔”成果圖集》《廣東省“一河(湖)一檔”建立審核報告》《廣東省“一河(湖)一檔”建立抽查(自查)報告》《廣東省“一河(湖)一檔”成果匯編》等系列成果。

2.3 建檔數(shù)量

經(jīng)統(tǒng)計，截至2021年6月，共組織建立全省河湖庫檔案5 551份，占全省河湖名錄總數(shù)的23%，河湖名錄中登記的省級、市級、縣級河長負責(zé)的河湖庫已全部建檔。其中河流檔案總數(shù)量4 516份，省級河流檔案5份，市級河流檔案296份、縣級河流檔案4 215份；湖泊檔案總數(shù)量123份，省級湖泊檔案1份，市級湖泊檔案29份，縣級湖泊檔案93份；水庫檔案總數(shù)量912份，市級水庫檔案110份，縣級水庫檔案802份。共計填報檔案指標(biāo)數(shù)量為101 182項，仍有6 447項因數(shù)據(jù)無法獲取或指標(biāo)定義不明確等原因暫未填報。已建檔河流的總長度達35 146.62 km，占全省河流總長度的34%，其中省級建檔河流長度為2 097.12 km，市級建檔河流長度為7 036.58 km，縣級建檔河流長度為26 012.92 km；已建檔湖泊的常年水面面積達72.21 km2，占全省湖泊總面積的95%，其中省級建檔湖泊常年水面面積為6.10 km2，市級建檔湖泊常年水面面積為47.05 km2，縣級建檔湖泊常年水面面積為19.06 km2；已建檔水庫的總庫容達341.43億m3，占全省水庫總庫容的75%，其中市級建檔水庫總庫容為208.42億m3，縣級建檔水庫總庫容為133.01億m3[3]。

2.4 工作亮點

1) 加強組織推動，發(fā)揮聯(lián)動合力

廣東省在開展“一河(湖)一檔”建立工作之初，由于部分市縣財政資金緊張，加上河長辦對此項工作的重要性了解不夠，導(dǎo)致建檔工作進展滯后。2019年12月省河長辦在廣州組織全省技術(shù)培訓(xùn)，2020年6月省河長辦發(fā)文督促加快推進建檔工作，一系列措施保障建檔工作引起了當(dāng)?shù)睾娱L辦的高度重視。在建檔前期準備階段，省河長辦積極收集省國土資源廳、省統(tǒng)計局、省環(huán)境保護廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省氣象局、省國土資源測繪院等河長制成員單位以及水利廳內(nèi)部處室的相關(guān)資料。同時，將建檔工作與河長制年度考核掛鉤，明確目標(biāo)責(zé)任。

2) 強化技術(shù)指導(dǎo)，共克建檔難癥

本次建檔工作量大、范圍廣、技術(shù)含量高。針對市縣級技術(shù)力量薄弱的問題，省河長辦在統(tǒng)一對縣級以上技術(shù)人員進行了集中培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，省級技術(shù)支撐單位還對技術(shù)力量相對薄弱的市縣進行單獨培訓(xùn)或指導(dǎo)，并不定期下派技術(shù)小組進行技術(shù)幫扶，還編制下發(fā)了《廣東省“一河(湖)一檔”建立工作大綱》《廣東省“一河(湖)一檔”建立實施方案》等技術(shù)文件；同時，為及時解決市縣在建檔過程中遇到的難題，省、市、縣3級開設(shè)技術(shù)交流群，并定期將交流群中反映的問題進行統(tǒng)一的解答、整理下發(fā)答疑文件，有效解決了普遍存在的問題；為解決全省在建檔信息錄入水利部系統(tǒng)過程中遇到的問題，省級技術(shù)人員及時梳理共性問題，分階段錄制技術(shù)指導(dǎo)教程視頻供市縣人員參考和學(xué)習(xí)。形式多樣的指導(dǎo)方式有效破解了各項建檔工作中的技術(shù)難題。

3) 嚴格質(zhì)量把控，優(yōu)化檔案內(nèi)容

在河湖檔案建立工作中，技術(shù)是基礎(chǔ)，質(zhì)量把控是關(guān)鍵。廣東省在一開始就牢固樹立了質(zhì)量第一的意識，把質(zhì)量控制貫穿于河湖檔案建立工作的全過程。質(zhì)量審核遵循“全面性、規(guī)范性、完整性、合理性”的審核原則，各地市從初始提交審核到成果完全滿足質(zhì)量要求，需經(jīng)過“審核—修改—再審核—再修改……”的流程反復(fù)修改完善，層層把關(guān)，審核工作扎實有效[4]。針對河湖檔案建立工作基層技術(shù)力量薄弱的特點，為解決海量檔案數(shù)據(jù)審核中的重點和難點問題，也為減少各級河長辦人工審核的工作量，專門研發(fā)了“廣東省一河(湖)一檔審核系統(tǒng)”。該系統(tǒng)實現(xiàn)了前移審核關(guān)口、統(tǒng)一審核標(biāo)準、提高審核效率、進而保障建檔信息資料的目標(biāo)，為全面提升廣東省第一次河湖檔案建立成果質(zhì)量，發(fā)揮了積極作用。

3 廣東省“一河(湖)一檔”建立工作重難點

3.1 檔案數(shù)據(jù)填報內(nèi)容有限

根據(jù)水利部河長辦下發(fā)的《“一河(湖)一檔”建立指南(試行)》(以下簡稱《指南》)要求[5]，河湖檔案信息中“必填項”偏少，主要為河湖名稱等基本要素，“水源地水質(zhì)類別”“岸線長度”“取水口位置”“取水用途”“排污口位置”“排污口排放單位”“水功能區(qū)范圍”“水功能區(qū)年達標(biāo)次數(shù)”“水庫庫容”“水庫管理單位”等相關(guān)動態(tài)信息均為“選填項”。另外，《指南》中部分填報項是基于全國情況設(shè)置的，不適合廣東省情況，例如河流檔案基本信息表中的，河流匯水面積指標(biāo)，對于珠三角網(wǎng)河區(qū)的河流無法準確統(tǒng)計出河流的匯水面積。因此，如何結(jié)合廣東省實際情況，識別“可填報項”和“無法填報項”；如何督促各市縣對河湖檔案信息的“選填項”應(yīng)填盡填，以此達到提升工作效率的目的是本次建檔工作的重點。

3.2 檔案數(shù)據(jù)獲取難度較大

“一河(湖)一檔”建立，涉及的河長制其他成員單位數(shù)據(jù)主要包括：環(huán)境保護部門負責(zé)的河流(段)水質(zhì)類別及各類水質(zhì)的長度占比、排污口及水功能區(qū)等相關(guān)數(shù)據(jù)；交通部門負責(zé)的河流(段)通航長度、最大最小通航水位、港口碼頭基本情況等相關(guān)數(shù)據(jù)；漁業(yè)部門負責(zé)的河流(段)水產(chǎn)養(yǎng)殖長度，養(yǎng)殖魚的品種等相關(guān)數(shù)據(jù)；自然資源、文化和旅游部門負責(zé)的自然文化資源保護區(qū)、國家重點生態(tài)功能區(qū)、重點風(fēng)景名勝區(qū)、水生態(tài)保護區(qū)等相關(guān)資料。河長制其他成員單位的數(shù)據(jù)收集難度大、數(shù)據(jù)共享機制不暢等，導(dǎo)致省級、市級建檔成果中部分河長制其他成員單位涉及到的指標(biāo)空缺。如何盡可能詳盡準確的收集河長制其他成員單位相關(guān)檔案信息，是本次建檔工作的主要難點之一[6]。

3.3 審核范圍與審核手段有限

審核的局限性主要表現(xiàn)為以下4方面：① 部分動態(tài)分類信息是在規(guī)范性調(diào)查后首次獲取，屬于最新數(shù)據(jù)且暫無參考數(shù)據(jù)可驗證，致使無法制定數(shù)據(jù)質(zhì)量的審核標(biāo)準。② 部分填報數(shù)據(jù)如排污口的年排污量、各水質(zhì)類別的河段長度、水功能區(qū)的年監(jiān)測頻次、年達標(biāo)次數(shù)等，數(shù)據(jù)填報要求高，且資料收集涉及多個河長制其他成員單位，由于單位之間信息共享渠道不暢等原因無法獲取所需資料，或相關(guān)部門未對該項建檔數(shù)據(jù)規(guī)范化整理，致使在開展審核工作時，此類數(shù)據(jù)審核依據(jù)不足，無法有效核查。③ 部分具有空間屬性的數(shù)據(jù)，如堤防長度和位置，受限于遙感資料的精度，在審核時并無統(tǒng)一、準確的空間數(shù)據(jù)參考標(biāo)準，導(dǎo)致審核時無法對填報的空間數(shù)據(jù)進行準確的拓撲審查。④ 所有填報的檔案數(shù)據(jù)并非固定不變，大部分數(shù)據(jù)信息都有一定的實效性，需要定期的更新或替換[7]。

3.4 建檔工作進展不均衡

廣東省21個地市，經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，珠三角地區(qū)遠高于粵東、粵西、粵北地區(qū)。而建檔進展情況與各地市經(jīng)濟發(fā)展水平基本相適應(yīng)。經(jīng)濟基礎(chǔ)好的，建檔資金落實相對到位，技術(shù)支撐單位力量亦較為雄厚，建檔工作開展情況則較為順利，如珠三角地區(qū)的深圳、佛山、廣州、珠海、江門等地。而有的地區(qū)只能靠借資或墊資來開展建檔工作，給縣河長辦的工作帶來較大困難，在一定程度上影響建檔工作的順利開展[8]。更有甚者，部分縣區(qū)由于無法解決建檔工作經(jīng)費，致使河湖檔案的建立的許多工作要靠基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合完成，鄉(xiāng)村工作人員沒有工作補貼導(dǎo)致工作積極性不高甚至消極對待，亦嚴重影響了建檔進度和質(zhì)量。

4 完善廣東省“一河(湖)一檔”的對策

本次廣東省“一河(湖)一檔”建立工作，高標(biāo)準嚴要求完成了水利部的工作任務(wù)，同時，對標(biāo)浙江、福建、江蘇等相關(guān)省份工作的開展情況，廣東省走在全國前列。為了推廣廣東經(jīng)驗、體現(xiàn)廣東特色，最大程度的發(fā)揮建檔成果的運用效益，在接下來的工作中省市縣各級需要對建檔數(shù)據(jù)進行逐年的更新、補充和完善，進一步總結(jié)歸納工作經(jīng)驗，充分發(fā)掘檔案成果作為河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值，確保河湖檔案成果在廣東省河長制工作中得到充分應(yīng)用[9]。

4.1 從嚴要求、應(yīng)填盡填

1) 《指南》規(guī)定的建檔“必填項”過少，需結(jié)合廣東省實際情況，在征求水利部河長辦意見、滿足《指南》要求的基礎(chǔ)上，將廣東省已經(jīng)掌握的檔案信息均調(diào)整為“必選項”，做到檔案信息“應(yīng)填盡填”，提高廣東省檔案信息的完整度。

2) 由省河長辦牽頭，協(xié)調(diào)河長制相關(guān)成員單位，完善數(shù)據(jù)共享機制，進一步補充收集其他行業(yè)相關(guān)的建檔數(shù)據(jù)；同時，總結(jié)2020年期間省級、市級對河長制其他成員單位資料的收集情況，應(yīng)對資料清單的每項數(shù)據(jù)清晰描述，保證資料收集的高效和準確。

4.2 持續(xù)更新、充分應(yīng)用

1) 在總結(jié)首次建檔工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確河湖檔案更新工作主體、工作范圍、工作時限、權(quán)責(zé)與進度等事項，明確數(shù)據(jù)收集、檔案填報、檔案更新、內(nèi)業(yè)審核、外業(yè)抽查比例、建檔工作評估等規(guī)范。

2) 不減少《指南》已有的建檔內(nèi)容、指標(biāo)，將建檔指標(biāo)按“必填項”、“盡量填報項”、“選填項”分類，對無資料或資料難以獲取的指標(biāo)，暫時列入“選填項”；不斷豐富建檔內(nèi)容，逐步與建檔河湖相關(guān)的河湖健康評價、水質(zhì)、采砂、水情等成果關(guān)聯(lián)起來，打造越來越全面的廣東河湖檔案。

3) 建立問題反饋機制，建檔成果導(dǎo)入“廣東智慧河長”平臺后，各級河長辦、河長以及公眾在數(shù)據(jù)瀏覽、使用的過程中，若發(fā)現(xiàn)問題，可通過平臺隨時反饋，并由省河長辦組織負責(zé)的地市、縣區(qū)復(fù)核確認，及時更新至“廣東智慧河長”平臺。

4.3 深化審核、把控質(zhì)量

1) 針對已填報數(shù)據(jù)做好信息臺賬，確保檔案數(shù)據(jù)逐年更新逐年校核，擴大檔案審核、校核的覆蓋范圍；針對檔案信息的空間信息的準確性審查，借助高清的遙感影像資料，以及遙感影像識別技術(shù)對全省檔案信息的空間位置關(guān)系進行統(tǒng)一標(biāo)準的拓撲審查。

2) 打造“廣東省一河(湖)一檔審核系統(tǒng)”升級版，拓寬審核內(nèi)容、審核規(guī)則，并在全省范圍內(nèi)推廣使用，確?；鶎蛹夹g(shù)人員能在第一時間把控填報內(nèi)容的質(zhì)量。

3) 統(tǒng)一質(zhì)量審核標(biāo)準，進一步完善、推廣“廣東省一河(湖)一檔審核系統(tǒng)”；確保數(shù)據(jù)填報有依據(jù)，組織地市、縣區(qū)補充提交建檔成果的填報依據(jù)相關(guān)材料。

4.4 落實經(jīng)費、指導(dǎo)幫扶

財政經(jīng)費的落實到位是確保建檔工作順利開展的先決條件。上級財政部門應(yīng)加大對欠發(fā)達地區(qū)的資金補貼力度，補貼經(jīng)費在建檔或年度檔案更新工作開始前發(fā)放到位，以確保河湖檔案建立工作的順利進行。本次建檔工作由于部分縣區(qū)資金落實困難，曾一度出現(xiàn)抵觸情緒，鎮(zhèn)、村兩級由于自身困難，更無資金來源保障。建議在后期檔案更新的工作部署中考慮部分縣區(qū)的實際給付能力，進一步加大對貧困地區(qū)的資金支持力度，同時鼓勵發(fā)達地區(qū)通過人才對口支援。

建檔工作的落腳點在縣河長辦，大量的基礎(chǔ)性工作落在了縣區(qū)一級的肩上，縣河長辦的工作質(zhì)量很大程度上決定了全省檔案成果的質(zhì)量[10]。省市一級進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷強化宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、軟件處理、工作協(xié)調(diào)等方面工作，對于縣河長辦發(fā)現(xiàn)的問題及時回答，一日一清。同時派專家蹲點，深入基層，及時發(fā)現(xiàn)和解決建檔工作中出現(xiàn)的問題。省市級河長辦要加強指導(dǎo)和督辦，加強與市(縣)級政府間的溝通與協(xié)調(diào)。特別是針對建檔成果反復(fù)審核修改階段溝通環(huán)節(jié)較多的問題，可短時間開通溝通的“綠色通道”，由省級專項組直接與市級技術(shù)員對話，有必要時可與縣河長辦直接溝通，以最短的時間傳遞信息，及時反饋修改建檔成果，減少中間環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的傳遞誤差。

5 結(jié)語

建立“一河(湖)一檔”是實現(xiàn)河湖數(shù)字化、動態(tài)化監(jiān)管，提升水利行業(yè)監(jiān)管能力，解決當(dāng)前治水主要矛盾的重要支撐，也是切實做到河長制從“有名”到“有實”，從“河長制”到“河長治”、“河常治”，管好河湖空間及其水域岸線、河湖水體，維護河湖生命健康的重要基礎(chǔ)工作。完備可靠的河湖檔案可以最大化體現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化精細化特點，為廣東省全面推進河長制湖長制工作，提供管理監(jiān)督、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面的雙重支撐。

廣東省首次開展“一河(湖)一檔”建立工作，雖按時按質(zhì)完成水利部的工作任務(wù)，但建檔過程中暴露出的問題、需克服的疑難雜癥不容忽視。經(jīng)總結(jié)提煉的工作經(jīng)驗和工作亮點、針對性的工作建議，可以促進水利部門補齊短板、正視不足、找準差距[11]，為后續(xù)完善與更新檔案工作提供參考，確保真正做到檔案信息真實可靠、合理可用。