“十四五”新疆水利高質(zhì)量發(fā)展的思路與對策研究

王 旭，李志軍

(新疆水利水電規(guī)劃設(shè)計管理局，烏魯木齊 830000)

0 前 言

生態(tài)文明觀是習(xí)近平總書記治國理政思想體系的鮮明標(biāo)識之一[1]。2014年3月，習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的水利工作方針，為水利工作提供了根本遵循和行動指南[2]。2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上要求，要堅持“山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行”的理念[3]。

如何科學(xué)謀劃“十四五”新疆水利高質(zhì)量發(fā)展，支撐和服務(wù)好新疆經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，是新疆水利擺在當(dāng)前的一項重要課題，同時也是新發(fā)展階段新疆水利的歷史使命[4]。新疆水利要堅持系統(tǒng)觀念、堅持改革創(chuàng)新，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。到2025年，防洪減災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)基本解決，水旱災(zāi)害的防控能力進(jìn)一步提升；水資源配置格局顯著優(yōu)化，供水保障水平明顯提升；河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善，平原綠洲及重要生態(tài)廊道生態(tài)用水更加合理；監(jiān)測預(yù)警體系基本建立，水利信息化水平顯著提升；涉水事務(wù)監(jiān)管效能明顯增強(qiáng)。圍繞這些目標(biāo)，本文通過深入學(xué)習(xí)調(diào)研，提出 “十四五”新疆水利高質(zhì)量發(fā)展的總體思路和對策措施，為未來新疆水利工作開展提供借鑒。

1 當(dāng)前新疆水利發(fā)展現(xiàn)狀與形勢

新疆屬溫帶大陸性氣候，降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，水資源短缺矛盾非常突出，多年平均降水量150 mm左右，多年平均蒸發(fā)量2 000 mm左右，平均干旱指數(shù)達(dá)到7以上[5-6]。現(xiàn)狀新疆人均用水量高達(dá)2 456 m3，萬元GDP用水量586 m3/萬元，分別是全國平均水平的5.6倍和7.2倍，遠(yuǎn)高于西北其他省區(qū)[5]。

1.1 用水總量超標(biāo)，用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)效率不高

根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度要求， 2030年新疆用水總量控制紅線目標(biāo)是526億m3，而現(xiàn)狀總用水量已達(dá)548.8億m3，比控制紅線目標(biāo)超出22.8億m3，水資源開發(fā)利用率達(dá)70%以上，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的40%安全線，開發(fā)利用已達(dá)極限。由于灌溉面積過大、用水方式較為粗放，現(xiàn)狀全區(qū)農(nóng)業(yè)用水比例高達(dá)90%以上，遠(yuǎn)高于全國平均比例(約62%)[2]；與此同時，灌溉水利用系數(shù)僅為0.53，遠(yuǎn)低于同樣嚴(yán)重缺水的京津冀地區(qū)(約0.7)；新疆單方水產(chǎn)出的GDP僅為22.2元，為全國平均值的15%，南疆四地州用水更為粗放，和田地區(qū)僅為6.4元[7]；農(nóng)業(yè)用水占比高、用水效率低是造成新疆單方用水產(chǎn)出低的根本原因，也是全區(qū)用水總量超指標(biāo)的主要原因。

1.2 水利工程補(bǔ)短板任務(wù)艱巨，水資源優(yōu)化配置格局尚未完全形成

新疆水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水利工程投入不足、歷史欠賬較多，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求不相適應(yīng)。當(dāng)前全疆多數(shù)河流缺少控制性工程，水資源調(diào)控能力不足，全疆水庫調(diào)節(jié)庫容不足河流徑流量的20%。已建成的水庫中，平原水庫占60%左右，多數(shù)建于20世紀(jì)60至70年代，許多帶病運行，蒸發(fā)滲漏損失大；灌區(qū)配套設(shè)施不齊全，且自動化程度低，骨干輸水工程防滲率僅有66%，供水保障程度不高，用水效率效益偏低；全區(qū)53處大型灌區(qū)，僅有32處列入規(guī)劃，還有21處大型灌區(qū)和177個中型灌區(qū)急需改造，灌區(qū)現(xiàn)代化改造任務(wù)十分繁重；飲水安全方面還存在短板，農(nóng)村供水管網(wǎng)不完善、供水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、供水成本高效率低、供水安全保障能力有待提升。

近年來，雖然一批重大水資源調(diào)配工程相繼開工建設(shè)，但對形成水資源優(yōu)化配置格局起關(guān)鍵作用的一些跨流域調(diào)水工程和大型山區(qū)控制性水利樞紐尚未全面建成，北疆水網(wǎng)和南疆環(huán)塔里木水資源配置格局尚未形成；部分調(diào)配水工程受水區(qū)配套工程建設(shè)遲緩，調(diào)入的水資源利用率低；部分已建山區(qū)水庫工程由于輸引水工程未配套同步建設(shè)，不能全面發(fā)揮效益，這些都制約著水資源優(yōu)化配置格局的形成[8-9]。

1.3 水旱災(zāi)害防御工程存在短板，防汛抗旱減災(zāi)體系仍不健全

新疆境內(nèi)河流、山洪溝眾多，據(jù)不完全統(tǒng)計共有大小河流3 355條[10]，目前治理的河段遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需要治理的險工險段，工程建設(shè)整體滯后，河流防洪體系不完善?？κ哺翣柡印⑻嶙文歉?、和田河等重要災(zāi)害性河流防洪設(shè)施建設(shè)滯后，防洪形勢嚴(yán)峻；規(guī)劃的1 000余條山洪溝得到工程治理的僅有10余條，遠(yuǎn)不能滿足山洪災(zāi)害防御需求；全區(qū)223條中小河流，雖大部分河流主要險工段開展了治理，但受防洪河段較長、資金等因素制約，防洪河段的達(dá)標(biāo)治理工作任務(wù)繁重；多要素全覆蓋的預(yù)警監(jiān)測體系尚未完全建立，防洪減災(zāi)措施、管理手段等仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.4 水生態(tài)脆弱的局面沒有根本改變，治理修復(fù)任務(wù)依然艱巨

新疆氣候干旱，水資源短缺，且時空分布不均，生態(tài)環(huán)境十分脆弱、惡劣，生活生產(chǎn)用水與生態(tài)用水之間的矛盾十分突出[11]。長期以來，由于水價特別是農(nóng)業(yè)水價長期低于成本價運行，致使部分區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉用水嚴(yán)重擠占生態(tài)水，多數(shù)中小河流水資源開發(fā)利用過度，造成河流斷流加劇、湖泊濕地萎縮甚至干涸[12]。如塔里木河四源流向干流穩(wěn)定輸水和平枯年份下游生態(tài)用水的問題沒有得到根本解決，烏倫古湖、艾丁湖、艾比湖、博斯騰湖等重點河湖急需系統(tǒng)治理。天北經(jīng)濟(jì)帶、吐哈盆地、塔額盆地、開-孔河等區(qū)域地下水超采十分嚴(yán)重，超采總量達(dá)33億m3，地下水超采引發(fā)了地下水位持續(xù)下降、土地沙化與荒漠化加劇等生態(tài)問題[5]。

1.5 行業(yè)監(jiān)管能力薄弱，良性運行機(jī)制尚不完善

水資源開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系、管理體制機(jī)制尚不健全，流域水資源管理尚未全部實施統(tǒng)一調(diào)度，兵地之間沒有建立統(tǒng)一的水資源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。此外，水資源監(jiān)測、計量等手段落后，水權(quán)制度建設(shè)、水價和水市場綜合改革推進(jìn)緩慢，特別是南疆地區(qū)，水價整體偏離成本嚴(yán)重，供水水價僅占總成本的39.8%，水價遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到供水成本。水利信息化水平較為落后，水資源監(jiān)測體系不完善，水利信息化水平對行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管支持能力明顯不足。

2 “十四五”新疆水利高質(zhì)量發(fā)展的總體思路

根據(jù)習(xí)近平總書記治水興水重要論述精神，立足新疆水利改革發(fā)展現(xiàn)狀，按照國家水安全保障和節(jié)水行動的新要求、新形勢，“十四五”期間，為推動新疆水利高質(zhì)量發(fā)展，要認(rèn)真貫徹習(xí)總書記的“十六字”治水方針，做好“兩個統(tǒng)籌”即統(tǒng)籌做好節(jié)水、蓄水、調(diào)水文章，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，推進(jìn)“一項改革”即水利體制機(jī)制改革，堅持一個“總基調(diào)”即水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管；要以強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)為突破口，以重大水利項目為著力點，加快構(gòu)建水資源科學(xué)配置體系、水旱災(zāi)害防御體系、水生態(tài)文明和河湖健康安全體系、行業(yè)全面監(jiān)管體系等“四大水利體系”，推動水資源、供水、防洪、生態(tài)“四個安全”保障能力顯著提升。

3 “十四五”新疆水利高質(zhì)量發(fā)展對策措施和建議

3.1 堅持節(jié)水優(yōu)先，加快構(gòu)建水資源優(yōu)化配置格局

(1) 堅持節(jié)水優(yōu)先，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

嚴(yán)格落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，強(qiáng)化結(jié)構(gòu)節(jié)水、源頭節(jié)水，深挖農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力，大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，堅決抑制不合理用水需求，加快推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。以沙雅縣和于田縣節(jié)水增收試點為模板，繼續(xù)深入推進(jìn)節(jié)水工作；繼續(xù)實施葉爾羌河、喀什噶爾河等53個大型灌區(qū)和332個中型灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)，提高渠道防滲率，提升節(jié)水水平；通過采取“退地減水”等一系列措施，落實最嚴(yán)格水資源管理制度；建立健全節(jié)水機(jī)制，深入開展節(jié)水評價工作。

(2) 打好“蓄水”基礎(chǔ)，用好“調(diào)水”補(bǔ)充

盡快建成大石門、阿爾塔什等控制性水利工程，加快在建玉龍喀什、大石峽等山區(qū)控制性水利工程，規(guī)劃建設(shè)一批山區(qū)骨干控制性工程；統(tǒng)籌當(dāng)前長遠(yuǎn)，加快完善水資源優(yōu)化配置格局。北疆水資源配置格局以伊河和額河調(diào)水工程為主干，通過水庫水系連通工程，加快實現(xiàn)伊河、額河調(diào)水工程的匯合，將北疆所有重要河湖、水系連通，實現(xiàn)水資源聯(lián)調(diào)聯(lián)控、互通互補(bǔ)，形成合理配置和高效利用的北疆“水網(wǎng)式”水資源優(yōu)化配置體系；東疆地區(qū)要加快供水工程及相關(guān)配套工程建設(shè)，加快水庫、湖泊保護(hù)治理等工程建設(shè)，逐步改善盆地脆弱的生態(tài)環(huán)境；南疆地區(qū)加快推進(jìn)已納入相關(guān)規(guī)劃的大中型水庫建設(shè)和水庫至灌區(qū)的配套工程建設(shè)，建成以山區(qū)控制性水利樞紐工程為支點的“環(huán)式”水資源配置體系?？茖W(xué)謀劃并實施塔河源流下游綠色生態(tài)廊道保護(hù)工程，對葉爾羌河、和田河、開-孔河下游生態(tài)廊道進(jìn)行修復(fù)[8]。

3.2 統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，構(gòu)建水資源保護(hù)和河湖健康安全體系

(1) 加強(qiáng)頂層設(shè)計，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用

必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)多部門之間的利益關(guān)系，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水；超前開展水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃編制工作，修訂和完善水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、地下水利用與保護(hù)等規(guī)劃；加強(qiáng)水資源問題研究，在規(guī)劃設(shè)計階段就充分預(yù)留水臺環(huán)境的用水份額[7]。

(2) 堅持兵地一盤棋，建立兵地流域管理模式

要站在全局的高度，堅持“兵地一盤棋、全疆一盤棋”的思想，謀劃新疆水利發(fā)展布局；兵地雙方應(yīng)按照“顧全大局、尊重歷史、互諒互讓、協(xié)商解決”的原則，探索建立以流域管理為主、區(qū)域管理為輔、兵地一盤棋的水資源統(tǒng)一管理體制[7]。

(3) 強(qiáng)化落實最嚴(yán)格水資源管理制度

嚴(yán)格落實水資源管理“三條紅線”制度，落實水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控制；堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束；落實水資源管理和水生態(tài)空間管控責(zé)任和考核制度，逐級建設(shè)目標(biāo)考核責(zé)任制；加快建立統(tǒng)籌推進(jìn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的激勵約束機(jī)制[7]。

3.3 著力補(bǔ)齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，打通水利發(fā)展“瓶頸”

(1) 以保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全為重點，著力構(gòu)建防洪安全保障體系

加快喀什噶爾河、克里雅河等15條重點災(zāi)害性河流、200多條中小河流、1 000多條重點山洪溝的防洪治理工作；持續(xù)推進(jìn)烏魯木齊市等重點城市應(yīng)急防洪工程建設(shè)；加快規(guī)劃內(nèi)剩余的200多座大中型病險水庫(水閘)除險加固工作，全面提升防災(zāi)減災(zāi)能力。

(2) 以完善城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)體系為重點，著力提高供水安全保障能力

強(qiáng)化飲用水水源地保護(hù)，進(jìn)一步加大對老舊管網(wǎng)和配套設(shè)施的改造力度，完善供水網(wǎng)絡(luò)體系；按照城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化規(guī)模化農(nóng)村供水工程建設(shè)，力爭實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同水質(zhì)、同服務(wù)”目標(biāo)，不斷提升農(nóng)村飲水安全保障水平。

(3) 以修復(fù)治理與保護(hù)水生態(tài)為重點，著力構(gòu)建國家西北生態(tài)安全屏障

嚴(yán)守水資源水環(huán)境水生態(tài)紅線，加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，構(gòu)建河流綠色廊道；堅持水生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，在全面分析水生態(tài)環(huán)境制約因素和水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力的基礎(chǔ)上，加快塔里木河、和田河、克里雅河、瑪納斯河等重點河流以及艾比湖、艾丁湖、柴窩堡湖、烏倫古湖等重點湖泊的生態(tài)治理與修復(fù)工作；突出抓好地下水超采治理，嚴(yán)格管控地下水開發(fā)利用總量、水位、用途、水質(zhì)及機(jī)電井?dāng)?shù)量；加強(qiáng)生態(tài)水量調(diào)度，優(yōu)化生態(tài)輸水補(bǔ)水方案，做好塔里木河等重點流域區(qū)域生態(tài)輸水、補(bǔ)水工作；以生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理為重點，以完善制度、強(qiáng)化管理為主要措施，不斷加大水土保持監(jiān)督力度。

(4) 以加強(qiáng)水利信息化建設(shè)為重點，提升水利智慧化水平

新疆水利信息化要以“大平臺、大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、大安全”一張藍(lán)圖繪到底的原則，補(bǔ)齊信息化基礎(chǔ)設(shè)施短板，建設(shè)治水管水應(yīng)用系統(tǒng)，初步建成業(yè)務(wù)協(xié)同的應(yīng)用體系，顯著提升水資源開發(fā)利用、防汛減災(zāi)、河湖監(jiān)管、工程建設(shè)管理與安全運行、水環(huán)境水生態(tài)保護(hù)等水利業(yè)務(wù)系統(tǒng)的科學(xué)化、智能化和便捷化水平，以水利信息化驅(qū)動水利現(xiàn)代化。

3.4 完善監(jiān)管法治體制機(jī)制，建立健全監(jiān)管制度體系

(1) 完善流域水利管理法規(guī)制度體系

探索創(chuàng)新流域綜合管理體制機(jī)制，實行流域統(tǒng)一管理與區(qū)域分級管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的流域綜合管理體制；搭建流域保護(hù)治理規(guī)劃、最嚴(yán)格水資源管理、水量調(diào)度、執(zhí)法監(jiān)管等一體化的管理制度框架；完善河湖管護(hù)模式；全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度，建立健全區(qū)域用水效率指標(biāo)與年度用水計劃相結(jié)合的管理機(jī)制；建立水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。

(2) 深化水權(quán)、水價和水市場改革

繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理；充分發(fā)揮水價杠桿作用，持續(xù)推進(jìn)生活用水和工業(yè)用水水價改革，落實用水總量控制和超定額累進(jìn)加價制度；建立完善水權(quán)交易制度，開展多種形式的水權(quán)交易，促進(jìn)水資源從低效益領(lǐng)域向高效益領(lǐng)域流轉(zhuǎn)。

(3) 全面提升涉水事務(wù)監(jiān)管水平

重點完善行業(yè)監(jiān)管體系，從法制、體制、機(jī)制入手，建立1套務(wù)實高效管用的監(jiān)管體系，實現(xiàn)制度治水、制度管水；著力從水資源、河湖泊、水利工程、水旱災(zāi)害、水土保持、水利資金及水利行政事務(wù)工作等6個方面進(jìn)行全方位監(jiān)管，全面提升涉水事務(wù)監(jiān)管水平。

4 結(jié) 語

長期以來，新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)受困于水資源配置骨干網(wǎng)絡(luò)不完善、用水結(jié)構(gòu)不合理、用水效益低、過度開發(fā)威脅平原綠洲生態(tài)、防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等水問題的局面未得到根本改變，這些問題直接制約著新疆經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展?？茖W(xué)謀劃“十四五”新疆水利高質(zhì)量發(fā)展，就要積極踐行“十六字”治水思路，踐行“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，以節(jié)水為優(yōu)先方向，以重大水利行動和項目作為突破口，初步構(gòu)建水資源優(yōu)化配置格局、河湖生態(tài)健康安全保障體系、科學(xué)的水治理體系和現(xiàn)代化的治理能力，為新疆經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅強(qiáng)的水利支撐和保障。