常態(tài)化推進水庫標準化管理的對策思考

傅瓊華 ，喻蔚然

（1.江西省水利科學院，江西 南昌，330029；2.江西省水工安全工程技術研究中心，江西 南昌，330029）

2017年以來，江西省政府和省水利廳在全省全面推行水利工程標準化管理，解決長期以來水利工程“重建輕管”的現(xiàn)象[1]。經(jīng)過2018年試點和2019、2020年全面推行，截至2020年底，全省共有1.3萬余座水利工程完成標準化管理創(chuàng)建目標，工程形象面貌和管理水平得到了明顯的提升。2021年2月，江西省水利廳印發(fā)了《關于深入推進水利工程標準化管理常態(tài)化的通知》，要求“踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，堅持一體化推進、常態(tài)化保持，縱深推進水利工程標準化管理常態(tài)化”。水庫作為最重要的水利工程之一，有必要針對現(xiàn)狀存在的問題提出相應的對策措施，落實常態(tài)化管理的要求。

1 水庫標準化管理的現(xiàn)狀

截至2021年3月底，江西省注冊登記水庫為10 594座，其中大型30座、中型257座、?。?）型1 468座、?。?）型8 839座。通過實施水庫標準化管理創(chuàng)建，水庫管理單位（或責任主體）理清了管理事項，明確了管理標準，規(guī)范了管理程序，絕大多數(shù)水庫面貌有了嶄新的變化，標準化管理成效逐漸顯現(xiàn)。

1.1 技術標準體系更加完善

省水利廳出臺的《江西省水利工程標準化管理考核評價辦法》及其評價標準多次進行了修改完善，既能符合工程管理實際，也能滿足工程管理持續(xù)改進的要求。同時，多項成熟的技術形成了地方標準，《水利工程維修養(yǎng)護技術規(guī)范》、《水利工程標識標牌》、《水庫大壩安全監(jiān)測設施更新改造技術規(guī)程》已經(jīng)省市場監(jiān)督管理局批準發(fā)布，《水利工程標準化管理規(guī)程第1部分：大中型水庫》已通過審定即將發(fā)布。這些標準的出臺，對指導和規(guī)范全省水利工程標準化管理具有重要意義，填補了我省水利工程管理地方標準、規(guī)范欠缺的空白。

1.2 規(guī)章制度更加健全

通過水庫標準化管理創(chuàng)建，各工程管理單位在原有規(guī)章制度的基礎上，進一步按標準化管理要求進行了補充完善。將管理制度分為三大類，分別為日常工作制度、調(diào)度運行制度、監(jiān)測維養(yǎng)制度。其中日常工作制度包括學習培訓制度、日常巡視檢查制度、檔案管理制度、請示報告和工作總結制度、工程管理考核獎懲制度等，調(diào)度運行制度包括防汛值班制度、防汛調(diào)度制度、閘門啟閉機操作制度、防汛物資管理制度、應急管理制度等，監(jiān)測維養(yǎng)制度包括水雨情觀測制度、日常巡視檢查制度、安全監(jiān)測制度、工程維修養(yǎng)護制度等。日常工作制度側重于人員的管理，調(diào)度運行制度和監(jiān)測維養(yǎng)制度則側重于水庫日常管理事項的運行和操作。關鍵制度都能在辦公室、管理房、啟閉房等場所上墻公示，較好地規(guī)范了工程管理行為，實現(xiàn)了“以人管人”向“以制度管人”轉(zhuǎn)變[2]。

1.3 管理事項和流程更加清晰有序

大中型水庫管理單位根據(jù)自身的人員、事項，制定了針對性較強的管理手冊、操作手冊，關鍵崗位還制定了口袋本。這些手冊和口袋本理清了水庫的管理事項，明確了具體的技術標準和工作標準，規(guī)范了工作流程和步驟，同時，通過制定“崗位-事項-人員”對應表，明確、細化各崗位具體職責，工作內(nèi)容、工作流程也一目了然，實現(xiàn)了管理過程標準化、痕跡化、可追溯。針對小型水庫無管理機構和人員的現(xiàn)狀，省水利廳組織制定了《江西省小型水庫防汛和安全管理手冊》，重點就巡查、水位管理、維修養(yǎng)護、情況報告等事項提出了明確的工作標準，文字簡潔明了，便于操作。

1.4 工程管護模式不斷創(chuàng)新

長期以來，水庫都由管理單位（或責任主體，以下統(tǒng)一簡稱“管理單位”）負責工程的管護，人員不足、素質(zhì)不高、資金不夠等因素影響了管護的效果。在推行標準化過程中，各地做了大量有益探索，積極創(chuàng)新工程管護模式，取得明顯成效。峽江水利樞紐工程將設備的運行、工程巡查監(jiān)測維養(yǎng)等具體事務全部委托專業(yè)公司承擔。上饒、撫州、新余、贛州等地大力推進政府購買服務，將轄區(qū)內(nèi)小型水庫和小型堤防等工程管養(yǎng)交由具備條件的社會力量及企事業(yè)單位承擔，“業(yè)主+安全員+專業(yè)隊伍+智慧大腦”工程管護模式正在全省逐步推行。部分地方還探索出“以大帶小”“小小聯(lián)合”等管護模式[2]。

2 存在的主要問題

經(jīng)過三年多時間的試點和推廣，1萬余座水庫基本上完成了標準化管理創(chuàng)建，其中，有50座水庫達到一級標準，885座水庫達到二級標準。在取得初步成效的同時，也反映出絕大多數(shù)水庫達標標準不高，還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

2.1 技術力量嚴重不足

大中型水庫基本都設有管理機構，人員編制數(shù)量不等，大多數(shù)為10～16人，其中工程技術管理人員僅2～3人，具有中級職稱以上的人員更少。水庫管理工作事項較為繁雜，人員少、工作難以調(diào)配的情況明顯。在具體執(zhí)行過程中，盡管流程、技術標準都很明確，但是很多工作完成不夠徹底、不夠精細，質(zhì)量普遍不高。例如：巡查僅僅是走了一遍，很少能對照標準去發(fā)現(xiàn)問題，記錄很簡單，很多只有“正?！?、“無”這樣的字眼；安全觀測結束后，不知道去對照之前的數(shù)據(jù)進行檢查、復核，不知道去判斷數(shù)據(jù)是否合理、工程是否安全。

小型水庫基本由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村管理，具體工作則采取聘請安全員、委托物業(yè)化公司（或施工隊）的方式開展?，F(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管（務）站在機構改革中被撤銷，水利工作并入綜合服務中心，小型水庫管理力量被削弱，而安全員普遍都是當?shù)剞r(nóng)民、物業(yè)化公司主要承擔維養(yǎng)工作，專業(yè)素質(zhì)都不高，標準化管理“最后一公里”堵點問題突出。

2.2 技術指導和監(jiān)督管理難度大

在標準化管理創(chuàng)建階段，省水利廳每年組織專家和技術人員多次進行現(xiàn)場技術指導，把標準化管理作為水利綜合督查的重點內(nèi)容進行了督查，還開展了小型水庫標準化管理的專項檢查。市、縣各級水行政主管部門同樣采取了大規(guī)模組織現(xiàn)場指導、督查檢查的方式，具體指導各工程實現(xiàn)達標?？梢哉f，1萬余座水庫順利實現(xiàn)標準化管理達標是各級監(jiān)督指導和工程管理單位、技術人員、安全員具體實施、共同努力的結果。

進入鞏固提升階段，省水利廳《關于深入推進水利工程標準化管理常態(tài)化的通知》要求，完成創(chuàng)建的工程要保證不降級。省、市、縣各級水行政主管部門仍然會組織安排一定程度的技術指導和檢查，但是面對1萬余座水庫這樣龐大的數(shù)字，這種現(xiàn)場指導的方式無法做到全覆蓋，且多數(shù)情況局限在工程外觀檢查。缺乏長期的有效的技術指導和監(jiān)管，是常態(tài)化推進水利工程標準化管理的一大難題。

2.3 社會化專業(yè)化服務水平不高

目前省內(nèi)從事社會化專業(yè)化技術服務的機構大體有三類：一是水利系統(tǒng)的設計、科研單位下屬公司；二是縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施工隊伍；三是社會上從事物業(yè)化服務的公司。這些技術服務機構參與水利工程標準化管理的物業(yè)化服務時間不長，除了少數(shù)管理層具有一定的知識水平和技術能力外，現(xiàn)場服務人員大多為當?shù)氐霓r(nóng)民工，不僅技術水平有限，而且不具備成熟的物業(yè)化管理人員的職業(yè)素質(zhì)。

從技術服務的項目來看，絕大多數(shù)為水庫工程的日常檢查和簡易維護。這些項目可歸屬為勞動密集型，對人員的素質(zhì)和技能要求不高，也不需要技術服務機構擁有專業(yè)的復雜的設施和設備?，F(xiàn)階段的水庫物業(yè)化管理僅具有低層次的社會化屬性，像安全監(jiān)測、復雜設備操作運行等專業(yè)化強的技術服務在省內(nèi)很少，僅有峽江、倫潭等極少數(shù)水庫開展了部分的專業(yè)化服務。

2.4 激勵機制的力度和作用不強

我省推進標準化管理過程中提出了“六步法”的工作路徑，其中第五步就是建立激勵機制。一方面要求管理單位制定單位內(nèi)部考評獎懲辦法，獎優(yōu)罰劣；另一方面要求各級水行政主管部門對標準化管理優(yōu)秀的管理單位進行獎勵，以此來提高單位和人員的積極性。但是在實際工程管理中激勵機制并沒有真正得到落實，單位和個人的積極性都不高。

其一，各級水行政主管部門每年能用于獎勵的資金非常有限，且獎勵資金只能用于工程管護，不能直接獎勵從事管理工作的個人。其二，大中型水庫管理單位性質(zhì)大多數(shù)屬于公益類，經(jīng)營性收入少，單位能用于獎勵優(yōu)秀職工的資金更少，甚至沒有。小型水庫歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更沒有經(jīng)費用于獎勵安全管理員。其三，提拔干部、優(yōu)先評職稱、評先進等作為激勵的手段，名額太少，無法覆蓋廣大的一線管理人員。因此，盡管省水利廳多次強調(diào)要發(fā)揮激勵機制的作用，但是總的來看，激勵機制不論是力度還是作用都偏弱。

3 常態(tài)化推進標準化管理的對策思考

3.1 建立標準化管理監(jiān)管和服務平臺

水庫標準化管理創(chuàng)建是短期的、基礎性的工作，如果完成創(chuàng)建后仍然沿襲以往的管理方式，無法真正實現(xiàn)科學、規(guī)范的管理，則標準化管理創(chuàng)建的成果難以保持，水庫無法實現(xiàn)安全運行、效益發(fā)揮、整潔美觀的目標。在現(xiàn)階段管理人員不足、社會化服務水平不高、激勵機制作用不明顯的情況下，單純依靠管理單位、管理人員的自覺來常態(tài)化推進標準化管理是不夠的，必須要建立全省統(tǒng)一的標準化管理監(jiān)管和服務平臺，覆蓋全部的水庫。

（1）平臺的主要對象分為四個層級，分別為省、市、縣各級水行政主管部門人員和水庫管理人員。各級水行政主管部門人員使用平臺可以監(jiān)督各水庫常態(tài)化推進標準化管理的進展，同時利用平臺獲取有關信息便于線下針對性地指導各水庫開展標準化管理工作。水庫管理人員使用平臺可以清楚地明白具體的管理事項，針對性地開展工作，并把工作成果傳輸?shù)狡脚_中供檢查指導。

（2）平臺的主體架構包括基礎信息、標準化管理事項和評價考核等三大模塊?；A信息模塊用于查詢、填報、展示水庫的注冊登記信息。標準化管理事項是核心，大致分為安全管理、運行管理、養(yǎng)護管理、管理保障等四大類47個工作事項。評價考核模塊是重要抓手，用于標準化管理的自查自評、分級評價和復核等工作[3]。

（3）利用平臺實現(xiàn)動態(tài)管理。對于巡視檢查、安全觀測、日常維護等日常管理事項，可以隨時在線查看當天工作情況；對于非日常管理事項，可以定期安排和檢查工作落實情況。檢查結果可通過評價考核模塊直接評分并進行展示，反映水庫當天或某個時間段常態(tài)化推進標準化管理的工作情況，避免年底一次性考評的局限性，從而使標準化管理工作做到事事有落實、層層有把關。

3.2 培育和擴大社會化專業(yè)化技術服務市場

盡管目前我省各地探索水庫新型管護模式取得了一定的成效，但是總體上看實施范圍還不夠廣、數(shù)量還不夠多、管護行為還不夠規(guī)范、技術服務還不夠?qū)I(yè)。相對于傳統(tǒng)的工程管理方式，社會化專業(yè)化技術服務已經(jīng)成為未來的發(fā)展趨勢。我省水庫眾多，真正從事水庫管護活動的企業(yè)、單位、人員不多，缺口很大，亟待培育、擴大和規(guī)范這個市場。可以從以下幾個方面入手：

（1）規(guī)范從業(yè)相關資格要求。目前我省各地對承接社會化專業(yè)化服務的單位并未規(guī)定資格要求，對從事具體管護工作的人員也沒有提出數(shù)量、職稱、證書等方面的要求，盡管有從業(yè)資格要求對工作有一定的積極意義，但是政策導向的不確定性，反而在一定程度上約束了市場主體參與技術服務的意愿。應出臺相應的鼓勵性的政策，對于日常簡易的保潔和維護等工作，提出規(guī)范性的要求；對于專業(yè)性強的技術工作如大壩安全監(jiān)測，應提出基礎性人員的專業(yè)水平方面的要求。

（2）開展服務能力評價?，F(xiàn)狀技術服務單位的技術力量、管護水平參差不齊，可以從技術人員的水平、技術服務的質(zhì)量、管護效果等方面制定若干指標，綜合評價技術服務單位的能力，促進市場競爭性[4]。

（3）建立優(yōu)勝劣汰機制。目前市場魚龍混雜，通過加強對技術服務市場監(jiān)管，促進市場平穩(wěn)、有序、健康發(fā)展是非常有必要的。根據(jù)監(jiān)督結果可以委托更多的業(yè)務給技術能力強、管護效果好的技術服務單位，促進其發(fā)展，同時減少甚至取消管護效果差的技術服務單位承擔的業(yè)務[5]。

（4）形成統(tǒng)一的技術標準。水庫開展社會化專業(yè)化服務的時間不長，各單位（企業(yè)）尚處于摸索階段，在管護工作方面并未形成統(tǒng)一或相對一致的標準。綜合全省各地管護的效果和有關規(guī)范要求，形成統(tǒng)一的技術標準，可以指導技術服務單位規(guī)范化操作，也便于提高水行政主管部門監(jiān)督檢查的針對性。

3.3 多種方式加大技術培訓力度

常態(tài)化推進水庫標準化管理，最終要落實到“人”。現(xiàn)階段，不論是水庫管理單位人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利技術員、聘請的安全員還是社會化服務單位人員，普遍對水庫管理事項、管理流程、管理標準不夠熟悉，即使對負責的具體工作，在具體的操作上、技術要求上，掌握得也不準確不全面。因此，加強技術培訓是必須要開展的工作。

（1）培訓的對象應全覆蓋。以往組織的管理和技術培訓，雖然各級水行政主管部門、水庫管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務站等單位和部門都有派人參加，但是參加的人員經(jīng)常是“老”面孔，年年參加、年年趕場子，實際上有一大批人沒有機會或者很少有機會參加培訓。水庫管理不是一兩個人的事，需要大家齊心協(xié)力，需要有后備力量，所以不僅是骨干人員需要培訓，單位和部門的領導以及一般技術人員也要進行培訓。

（2）培訓的方式應多樣。省、市、縣級水行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年會組織技術培訓，基本是以集中組織上課教學為主，較少采取其他的方式。水利部在2019年提出要“創(chuàng)新培訓模式，結合推行新型學徒制”等工作，綜合采取課堂教學、現(xiàn)場實踐、遠程教學、經(jīng)驗交流等多種形式進行培訓。目前省水利廳組織開發(fā)了APP軟件，提供了遠程教學的基礎。各地均有一些標準化管理優(yōu)秀的水庫工程供現(xiàn)場教學。因此有條件開展多種形式的培訓。

（3）培訓的內(nèi)容應“新”“老”結合。水庫標準化管理的事項很多，在有限的培訓時間內(nèi)無法全部講深講透，因此可以每年選擇部分工作事項進行重點培訓，日常性工作、重要工作，如巡查、觀測、維護、防汛等，可以每年反復講、多講。具體內(nèi)容可以結合當年水利部、省水利廳的最新要求和標準化管理的常規(guī)要求，做到既有新知識，又能鞏固老知識。

3.4 健全和落實多種激勵措施

水庫工程標準化管理創(chuàng)建階段，各地在人力、財力方面均提供了力所能及的支持，其中最主要的是明確了職責、編制了技術手冊、整治了工程環(huán)境，為常態(tài)化推進標準化管理打下了良好的基礎。進入鞏固提升階段，建筑物和管理設施等“硬件”需要維護，可以通過維修養(yǎng)護資金加以解決，但更重要的是履職能力、勤奮敬業(yè)等“軟件”需要提升，應主要通過有效的激勵機制加以解決。

激勵的方式是多樣的，大體包括薪酬激勵、精神激勵、工作激勵、處罰等。從我省各地展現(xiàn)的方式來看，激勵機制基本上都是體現(xiàn)為薪酬激勵。例如省水利廳在分配維修養(yǎng)護經(jīng)費時，一級達標的水庫在原有基礎上獲得50%的獎勵；縣水利局（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）給予年度考核評價優(yōu)秀的水庫管理員20%的工資獎勵，等等。盡管薪酬激勵是最主要的激勵方式，但在我省財政資金有限的情況下，作用不夠明顯，完善和落實多種激勵方式，將有效提高單位和人員的積極性。

（1）必須將標準化管理考核評價結果與激勵掛鉤[6]。省水利廳要將標準化管理評價結果與分配維養(yǎng)經(jīng)費、評先評優(yōu)掛鉤，要獎勵好的市縣，更要對標準化管理工作不好的市縣進行實實在在的懲罰。市縣主管部門在下達有關資金、評先評優(yōu)時同樣要依據(jù)標準化管理工作情況，獎勵好的管理單位，懲罰工作不到位的管理單位。管理單位則應根據(jù)對職工（安全員）的考核結果，在發(fā)放獎勵、評先評優(yōu)、職稱評聘時嚴格落實獎懲，對工作表現(xiàn)差的職工（安全員）做出處分、解聘等措施。

（2）薪酬激勵應體現(xiàn)一定的差距。盡管現(xiàn)階段管理單位能用于發(fā)放給職工（安全員）的獎勵金額不大，但是如果能公開展現(xiàn)這種差距，對管理人員的沖擊效果可能大于實際金額的差距，其體現(xiàn)出來的激勵效果不一定小。例如某單位每個月對職工工作進行考評，考評結果上墻公示，月度的績效工資直接根據(jù)考評結果進行調(diào)整，調(diào)整幅度雖然不大，但單位內(nèi)部形成了比學趕超的氛圍。

（3）積極拓展精神激勵和工作激勵。精神激勵通常是以表揚、獎狀、勛章、榮譽稱號、授權等作為手段；工作激勵通常是職務職稱晉升、安排更好更適合的工作崗位、賦予更高更多的工作權限等作為手段，這些都是滿足職工對尊重、成就感、自我實現(xiàn)等的需要，而這種需要產(chǎn)生的效果往往高于薪酬激勵。不論是水行政主管部門還是管理單位，都應尋求更多的途徑、更多的方式給予管理人員精神激勵和工作激勵，而且真正要落實到位，要能讓所有的管理人員看得到、摸得到、感受得到。

4 結語

至2020年底，江西水利工程標準化管理創(chuàng)建階段已全面結束，取得了初步的成果，1萬余座不同規(guī)模的水庫獲得了不同的達標等級，但有些問題依然突出，主要體現(xiàn)在水庫管理單位的管理和技術人員數(shù)量、能力不足；參與水庫管理的社會化專業(yè)化服務機構和人員水平不高；各級水行政主管部門面對數(shù)量龐大的水庫進行技術指導和監(jiān)管的難度越來越大；各地、各單位制定了很多激勵機制，但落實不到位、力度不強、作用不明顯。

2021年開始進入了常態(tài)化管理階段，水庫作為數(shù)量大、重要性強的基礎設施，常態(tài)化推進標準化管理將是今后長期的重點工作，任務艱巨。常態(tài)化工作不同于短期化創(chuàng)建，需要開展更多基礎性、支持性的工作，例如培育社會化專業(yè)化服務市場、加強技術培訓、健全落實激勵機制，更需要利用信息化技術建立信息平臺來加強監(jiān)管。只有持續(xù)改進、提質(zhì)增優(yōu)，才能逐漸實現(xiàn)工程安全運行、效益持續(xù)發(fā)揮、環(huán)境整潔美觀三大總體目標。