新時代背景下我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給困境與路徑選擇

徐 宏 王 金 郝 濤

（1.山東財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟南 250014；2.山東財經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計學(xué)院，山東 濟南 250014）

一、引 言

新時代背景下，我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾”。這一社會矛盾在我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足、結(jié)構(gòu)失衡等亟需破解的難題。截至2019年年底，我國60周歲及以上的人口數(shù)量為25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%，人口老齡化程度日趨嚴重，養(yǎng)老服務(wù)需求急速增長?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中再次提出積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。然而，在“未富先老”的背景下，我國逐漸暴露出養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足，存在人才專業(yè)水平低、年齡和性別結(jié)構(gòu)比例失調(diào)、高級管理人才匱乏、社會力量參與力度不高等問題。為積極開發(fā)老齡服務(wù)人力資源，大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題亟需得到政府和社會各界力量的重視。

早在2011年，民政部就提出養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標：2020年要實現(xiàn)從2010年的3萬增長到600萬的目標，實現(xiàn)這200倍的增長需要進行有計劃的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)，形成有機的活性養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和供給系統(tǒng)。養(yǎng)老服務(wù)人才供給是養(yǎng)老服務(wù)研究領(lǐng)域的重點研究對象，學(xué)者們對該問題進行了積極的探索研究。在養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題及產(chǎn)生的原因方面，楊小燕[1]298指出，目前我國養(yǎng)老護理人才需求量達1000萬人以上，而我國現(xiàn)有從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員不足百萬，供給嚴重不足。除養(yǎng)老服務(wù)人才短缺外，張曉峰[2]48發(fā)現(xiàn)由于工作時間長、勞動強度大、收入不穩(wěn)定等原因，行業(yè)對專業(yè)性人才吸引力不大；成希[3]18-20、李婷[4]24-28等借助問卷調(diào)查，指出養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍存在結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)水平低、培養(yǎng)規(guī)劃不完善、人才流失嚴重等問題。王雪輝[5]41-50提出亟需建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍。朱少峰[6]79-81通過分析農(nóng)村老齡化人口進程與特點以及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)存在的主要問題，提出有針對性的解決對策，使養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍具備完善的制度保障，并且具有較強的專業(yè)能力，通過宣傳力度的加強，進而有效解決養(yǎng)老服務(wù)隊伍質(zhì)量不佳的問題。對于養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)與供給，甄炳亮等[7]29-30認為需政府、社會、從業(yè)人員各界力量共同努力；在此基礎(chǔ)上，李紅武[8]53-60認為養(yǎng)老服務(wù)人才體系的建立還應(yīng)當以政府政策保障為主導(dǎo)，院校整合資源培養(yǎng)專業(yè)人才為核心，企業(yè)加大人力資源投入為配合；鄭超等[9]14提出政府層面應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)人才納入衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，院校加快分類培養(yǎng)高技術(shù)人才，社會建立健全志愿者服務(wù)活動長效機制。王君嵐[10]1-10根據(jù)目前養(yǎng)老護理服務(wù)人才培養(yǎng)體系不健全、規(guī)劃不完善等問題，提出建立多途徑的人才培養(yǎng)機制、專業(yè)的人才分級制度、規(guī)范的職業(yè)資格認證制度，重視服務(wù)人員的素質(zhì)教育等方法。新時代背景下，開放、共享并以人為中心的“互聯(lián)網(wǎng)+”迅速崛起，其理念與養(yǎng)老服務(wù)以人為本的原則相統(tǒng)一，潘峰等[11]99-105借助“信息技術(shù)+養(yǎng)老服務(wù)”的理念進一步豐富養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容和方式，探索合理的共同發(fā)展模式，努力提升服務(wù)質(zhì)量、解放勞動力、縮小養(yǎng)老服務(wù)供需差距。邊麗[12]192、郭敏[13]70-71等提出運用“互聯(lián)網(wǎng)+”與PPP模式共同推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效解決養(yǎng)老服務(wù)供給不足，供給責(zé)任主體單一的問題；周青梅[14]24-29提出PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)供給，探索養(yǎng)老服務(wù)供給新模式、新業(yè)態(tài)，推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。王子飛[15]81-86對當前“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”模式的供需現(xiàn)狀進行分析和評估，針對現(xiàn)實困境提出具體的發(fā)展策略，使得養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)提質(zhì)增效、擴大供給進而滿足養(yǎng)老市場需求，同時將推動養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上，現(xiàn)有研究大多是基于定性分析的方法，少數(shù)定量分析的研究成果也多是分析某地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題。社會力量作為養(yǎng)老服務(wù)人才供給的重要來源之一，關(guān)注度不高，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式很少涉及PPP模式（公私合作），然而在新時代背景下，充分利用PPP模式增加養(yǎng)老服務(wù)人才供給勢在必行。本文在借鑒國外養(yǎng)老服務(wù)人才供給經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，嘗試利用優(yōu)化頂層設(shè)計、PPP模式等途徑破解養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足這一瓶頸。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給的現(xiàn)實困境及成因分析

隨著老齡化程度日益加重，為了加強專業(yè)人才培養(yǎng)，國務(wù)院在過去10余年，出臺了系列文件鼓勵社會培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人才，盡管全國養(yǎng)老機構(gòu)有23.93萬名養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，但養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才仍極度短缺且養(yǎng)老服務(wù)人才供給也未能形成完整性、層次化的體系[16]29-31。

（一）對養(yǎng)老服務(wù)人才供給的扶持力度有待加強

我國老年人數(shù)量多、增速快，老年失能率逐漸增加，而養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量少。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，到2050年前后中國老齡人口將達峰值4.8億，超過國內(nèi)總?cè)丝诘?0%[17]2-19，其中高齡老人群體中失能率超過一半。我國目前失能老人為625萬人，預(yù)計在2050年將達到1875萬人。面對如此嚴重的老齡化及較高的老年失能率，養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)人才供給比例嚴重失衡，缺口較大。北京市、上海市、浙江省、廣州市是我國經(jīng)濟發(fā)達且養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平也較高的四個地區(qū)，2016年，這四個地區(qū)的老年人數(shù)量與養(yǎng)老服務(wù)人才比例嚴重失調(diào)（見表1）。

表1 代表性地區(qū)2016年老年人數(shù)與護理員人數(shù)對比

充足的養(yǎng)老服務(wù)人才供給需要政府的大力扶持。在國家政策支持層面，目前涉及養(yǎng)老服務(wù)人才規(guī)定的文件主要分為規(guī)劃指導(dǎo)和專項措施兩個類別。規(guī)劃指導(dǎo)類文件方面，養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍培養(yǎng)與建設(shè)的指導(dǎo)意見都作為政策保障，并未作為重要任務(wù)著重提及；專項措施類文件方面，目前教育部等部門出臺的三項政策都重點關(guān)注于養(yǎng)老服務(wù)人才學(xué)歷教育的培養(yǎng)渠道，缺乏明確的職業(yè)化引導(dǎo)文件，養(yǎng)老服務(wù)人才供給政策多內(nèi)含于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體“規(guī)劃指導(dǎo)”或“專項措施”中（見表2），無法做到精細化、全面性、專門性以及可操作性。

表2 涉及養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)的各類中央文件匯總表

（二）養(yǎng)老服務(wù)人才供給培訓(xùn)有待系統(tǒng)化，人才專業(yè)化程度低

目前，我國一線養(yǎng)老服務(wù)人員文化基礎(chǔ)薄弱，知識水平低，近90%的人員無證上崗（見圖1），養(yǎng)老服務(wù)知識空白或只在培訓(xùn)機構(gòu)進行簡單培訓(xùn)就直接上崗，專業(yè)教育培訓(xùn)力度不足，無法滿足差異化的精準服務(wù)。從業(yè)人員工作熱情不高，工作精力不足，服務(wù)態(tài)度有待提高，心理慰藉技能嚴重缺失。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)人員職稱分布情況[16]29-31

2020年根據(jù)教育部專業(yè)備案情況顯示，我國高職院校老年服務(wù)與管理專業(yè)點新增56個，位列年度專業(yè)設(shè)置數(shù)量最多排名前十，總數(shù)達到278個。但是從老齡化程度加深的整體態(tài)勢來看，養(yǎng)老服務(wù)管理人才的供給情況仍然不容樂觀，即使各高職院校開設(shè)了老年學(xué)專業(yè)，卻未能形成規(guī)模和特色，無法吸引學(xué)生報考且大部分在校學(xué)生并不是第一志愿報考此專業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)人才文化程度不高，以初中及以下文化水平為主，本科及以上學(xué)歷養(yǎng)老服務(wù)人才較少（見圖2）?，F(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)管理人才大多并不是專業(yè)學(xué)習(xí)老年學(xué)，甚至都沒有學(xué)過管理學(xué)，其管理服務(wù)水平堪憂。

圖2 養(yǎng)老服務(wù)人才文化程度狀況[16]29-31

養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)化水平低下主要原因是養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)教育體系建設(shè)滯后以及職業(yè)準入制度不成熟。一方面，我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系中主要以下崗待業(yè)在家的中年女性為對象，培養(yǎng)一線初級護理人才。高級護理人才、管理者等都因師資力量薄弱，缺乏權(quán)威性、專業(yè)性教材，與國外交流學(xué)習(xí)機會較少，知識不能運用到實踐中等因素一直滯后于老齡化速度，導(dǎo)致人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷層。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)準入門檻低，行業(yè)內(nèi)可替代性強、流動性大，缺乏嚴格的職位晉升機制。

（三）養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式有待多樣化，人才結(jié)構(gòu)失調(diào)

目前，由于社會地位低下等原因，我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給來源多是城市下崗再就業(yè)人員和農(nóng)村進城務(wù)工人員，又以“4050”群體為主，46～65歲的工作者占總?cè)藬?shù)的57%，缺乏年輕的新鮮血液（見圖3）。此年齡段的從業(yè)人員自身勞動能力下降，工作壓力承受能力小，無法進行高強度體力勞動。性別比例失調(diào)，女性養(yǎng)老服務(wù)人員占比64.12%，幾乎是男性的兩倍[16]29-31。養(yǎng)老服務(wù)工作復(fù)雜，體力勞動居多且男性老人的照顧對男性工作者的需求大，性別比例失調(diào)致使行業(yè)內(nèi)勞動力不足，無法全方位、多角度為老人提供服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)人員中大中專以上院校的專業(yè)畢業(yè)生很少，其專業(yè)水平不高、數(shù)量有限等問題突出，養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式單一化程度嚴重，亟需改善。

圖3 養(yǎng)老服務(wù)人員年齡分布情況[16]29-31

（四）養(yǎng)老服務(wù)人才供給缺乏可持續(xù)性，人才隊伍不穩(wěn)定

在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中，一方面是養(yǎng)老服務(wù)人才嚴重不足，人員流失率高，跳槽、離職、改行現(xiàn)象屢見不鮮。養(yǎng)老服務(wù)人員流動性大，工作年限普遍較短，尤其是年輕員工，大多把當前職業(yè)看作臨時性的工作，不打算長期從事這種職業(yè)。有數(shù)據(jù)顯示，新增養(yǎng)老護理員的流失率達到40%～50%[18]9-10。亟須高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員投身其中；另一方面是高職院校相繼開設(shè)了“護理（老年護理方向）”“老年服務(wù)與管理”“社區(qū)康復(fù)”“社會工作（老年社會工作方向）”“社區(qū)管理與服務(wù)”等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，但其招生情況卻不容樂觀，甚至有的學(xué)校即使廣泛宣傳，一再降分也無法招滿學(xué)生。全國有開辦老年服務(wù)專業(yè)的高職院校86所，每所學(xué)校招生人數(shù)不超過100人，相比巨大的養(yǎng)老服務(wù)人才需求而言可謂杯水車薪[19]，難以持續(xù)穩(wěn)定的供給大批高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)人才。這一矛盾現(xiàn)象，表面上看是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的人才培養(yǎng)問題，實際上卻反映了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)組織人才吸引力不夠的問題，這主要是因為受傳統(tǒng)觀念影響，社會公眾視養(yǎng)老服務(wù)工作為“伺候人”的工作，和護士相比，社會地位低，加上工資低、福利少、勞動強度大，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍極不穩(wěn)定。

（五）養(yǎng)老服務(wù)社會力量參與積極性差，人才社會化程度低

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會參與力量主要包括私營企業(yè)、社會志愿者。前者為養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供社會資金，后者為老年人提供直接服務(wù)。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)以政府為主，社會資金進入人才供給存在著參與積極性低、項目落實率低、運營水平低等問題，養(yǎng)老服務(wù)人才供給PPP模式未能發(fā)展完善。社會志愿者本身具有公益性和廣大參與性，這與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的特點不謀而和，我國的社會志愿者雖數(shù)量巨大，但自由散亂、流動性大、持續(xù)性差、缺乏組織紀律性，無法做到勁往一處使，社會公益事業(yè)參與度低等問題顯著，社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)人才供給的積極性不高。

社會資金進行養(yǎng)老服務(wù)人才供給存在著政策扶持缺失，資金回收期長，風(fēng)險壓力大，商業(yè)、融資、盈利模式不確定，管理機構(gòu)混亂等原因而缺乏積極性，養(yǎng)老服務(wù)人才供給PPP模式探索艱難。我國社會志愿者缺乏強有力的社會集體組織，服務(wù)內(nèi)容與需求不匹配，缺失供需調(diào)和機制，政府實質(zhì)性支持政策少，社會宣傳引導(dǎo)不到位，社會尊老愛老氛圍薄弱，缺乏價值認同感，積極性得不到刺激。

三、國外養(yǎng)老服務(wù)人才供給經(jīng)驗借鑒

國際上一些國家和地區(qū)較之我國更早邁入老齡化社會，經(jīng)過多年的制度演進，大致形成了三種養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式：政府主導(dǎo)型，如英國、日本等；市場運作型，如美國等；政企合作型，如德國；多元主體共同參與型，如新加坡、香港等。在實踐中，各國都立足于本國經(jīng)濟、社會、人文稟賦，汲取了各類型人才供給模式優(yōu)點，獨創(chuàng)出各具特色的養(yǎng)老服務(wù)人才供給體系，這些為我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

（一）政府主導(dǎo)型——日本

日本人口老齡化程度較高，因此日本政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題，早在1987年就開始制定養(yǎng)老服務(wù)人才法律與制度。政府從學(xué)校專業(yè)設(shè)置、留學(xué)生接收政策、外國人就業(yè)制度等多個方面采取措施增加養(yǎng)老服務(wù)人才供給，目前，日本護理人才隊伍的多層次、專業(yè)化特征明顯。日本養(yǎng)老服務(wù)人才分為5種類型：社會福祉士、護理支援專門員、醫(yī)療機構(gòu)社會工作者、護理福祉士和訪問護理員[20]14-16。政府從傳統(tǒng)學(xué)校教育和嚴格的專業(yè)資格等級考試來推進養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)工作，日本社會福祉士和介護福祉士都必須通過國家福祉士考試并取得證書，方可從事養(yǎng)老服務(wù)工作。日本養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的課程設(shè)置范圍廣，包括基礎(chǔ)科目、專業(yè)科目、特別課程（急病看護、臨床心理等）以及實習(xí)。

日本政府的養(yǎng)老服務(wù)人才供給政策扶持和資金支持力度也較大。在政策扶持方面，為了有效持續(xù)地增加養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍供給，政府構(gòu)建了包括一般水平的養(yǎng)老服務(wù)人員、潛在的養(yǎng)老服務(wù)人員、高水平的養(yǎng)老服務(wù)人才梯隊，并為此設(shè)計了未來10年養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展規(guī)劃圖，政府不斷擴大“山腳”，即普通養(yǎng)老服務(wù)人員的數(shù)量，挖掘出“山腰”更多的潛在養(yǎng)老服務(wù)人才，提高“山頂”高水平養(yǎng)老服務(wù)人才在整個人才隊伍中的比例。在資金支持方面，政府對于老年護理專業(yè)的學(xué)生提供數(shù)額可觀的助學(xué)金，且如果學(xué)生畢業(yè)后從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)滿5年就不需要向政府返還助學(xué)金。另外養(yǎng)老機構(gòu)也為本機構(gòu)通過國家統(tǒng)一福祉士考試的養(yǎng)老服務(wù)人才提供資金補貼。政府還通過改變留學(xué)生接收政策和外國人就業(yè)制度來進一步緩解日本養(yǎng)老服務(wù)人才短缺問題，只要能夠取得日本養(yǎng)老護理人才資格證書的非日本國籍者就可以在日本就業(yè)定居[21]226-227。

綜上，日本養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式以政府為主導(dǎo)，頂層制度設(shè)計完善，培養(yǎng)培訓(xùn)工作系統(tǒng)化，資金支持力度大，養(yǎng)老服務(wù)人才供給專業(yè)化、系統(tǒng)化、層次化特點明顯，國內(nèi)人才培養(yǎng)與國外人才引進相互補充，有力解決了養(yǎng)老服務(wù)人才緊缺，服務(wù)質(zhì)量不高的問題。

（二）市場運作化——美國

美國于1944年已成為老年型國家，美國在政策和財政上都對養(yǎng)老服務(wù)給予了一定力度的支持，但政府不直接參與各項養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)，而是由美國的非營利組織來銜接各項養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)。專業(yè)化的醫(yī)療型養(yǎng)老護理機構(gòu)（nursing home）使美國的醫(yī)療財政承受很大的壓力，美國政府和社會共同承擔(dān)老年人的養(yǎng)老問題，美國養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作的社會化運作、低福利支出特征明顯，美國養(yǎng)老服務(wù)人才供給形成市場化管理的模式。

另外美國注重養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)化、系統(tǒng)化教育，早已形成了學(xué)士、碩士、博士等多層次老年服務(wù)人才供給體系，老年護理執(zhí)業(yè)者和社區(qū)執(zhí)業(yè)護士都有著較高的教育程度。1967年，美國護理協(xié)會規(guī)定只有具備學(xué)士以上學(xué)歷者才可以成為老年護理執(zhí)業(yè)者，具備碩士以上學(xué)歷者才可以成為社區(qū)執(zhí)業(yè)護士。據(jù)美國高等教育老年學(xué)會調(diào)查，1976年開設(shè)與老年學(xué)相關(guān)課程的美國大學(xué)、學(xué)院和社區(qū)學(xué)校就有1275所。到20世紀80年代中期，接受過正規(guī)老年學(xué)教育或培訓(xùn)的美國人已高達13萬人[22]29-36。

（三）政企合作型——德國

德國與日本相似，政府對養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供的政策支持和資金支持力度相當巨大。德國政府把對養(yǎng)老服務(wù)人才供給培訓(xùn)教育工作上升到法律層面，只要滿足一定條件，私立學(xué)校和公立學(xué)校一樣可以獲得教育部的資金資助。相關(guān)法律規(guī)定，州政府大眾教育部門將承擔(dān)自主成功運營3年以上的德國私立養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)學(xué)校93%的教師和外聘教師工資。法律還規(guī)定，其他行業(yè)人員向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)換的再就業(yè)人員的所有培訓(xùn)免費，只需要向政府勞動部門提出養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)申請即可。德國養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)學(xué)校在這一系列政策的資助下得到長久健康地發(fā)展。

德國企業(yè)同政府一起積極支持養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德國養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)費用占企業(yè)費用的比例高達80%，大部分德國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)人才的服務(wù)水平十分重視，為了鼓勵機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)人才服務(wù)技能的持續(xù)提升，借助德國的資金池模式優(yōu)勢，所有養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)費用都由養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)，并且培訓(xùn)期間的工資會照常支付。另外德國政府還鼓勵社會資金投資進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，化解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金短缺難題，這為我國PPP模式對接養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作提供了較好的思路和對策。

（四）可借鑒的經(jīng)驗

綜上，通過分析比較日本、美國以及德國的養(yǎng)老服務(wù)人才供給情況可發(fā)現(xiàn)，這三個國家在養(yǎng)老服務(wù)人才供給方面有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗。

一是遵循學(xué)校教育與職業(yè)教育并重的人才培養(yǎng)方式，課程設(shè)置應(yīng)涉及醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、家政學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科大類，培養(yǎng)復(fù)合型高級養(yǎng)老服務(wù)人才。應(yīng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，如采取遠程視頻教育，滿足我國養(yǎng)老服務(wù)人才需求量大的特殊情況。

二是注重多層次養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)與挖掘的人才供給體系，采取層級分明，實踐與理論共同發(fā)展的形式，形成高職、本科、研究生一體化養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)模式。

三是政府給予強有力政策支持和資金支持，在日本、德國的養(yǎng)老服務(wù)人才供給體系中，政府均扮演著重要的資金支持角色。在我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給中，政府應(yīng)該加大政策扶持和資金支持力度，提高一線養(yǎng)老服務(wù)人員的工資水平，提供行業(yè)特殊補貼，如公務(wù)員特有的福利津貼，明確政府對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的重視程度，提高養(yǎng)老服務(wù)人才的社會地位。

四是PPP模式對接養(yǎng)老服務(wù)人才供給。美國養(yǎng)老服務(wù)人才供給過程中，公私部門的作用同樣被重視。養(yǎng)老服務(wù)人才供給對接PPP模式，增加社會資金對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)支持，關(guān)注人才培養(yǎng)、招聘就業(yè)信息[23]119-125。政府通過PPP模式下的服務(wù)和管理外包以及特許經(jīng)營等形式進行多元化籌資，設(shè)立專門的人才培養(yǎng)基金，改善從業(yè)者工資及福利待遇。

四、新時代背景下完善我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給的路徑選擇

我國有著特殊的國情和民情，“未富先老”背景下，我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給路徑不可照搬國外模式，需結(jié)合時代背景進行完善。

（一）優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人才供給的頂層設(shè)計

完善的頂層設(shè)計是保障我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給的基礎(chǔ)，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同研究，出臺養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)教育、就業(yè)、社會保障政策，完善細化養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵的頂層設(shè)計[24]10。

首先應(yīng)加大養(yǎng)老服務(wù)人才供給政策扶持力度，從國家立法層面對人才隊伍供給制定操作性強、清晰明確的法律條例，做到有法可依。從人才培養(yǎng)源頭入手，制定切實可行的養(yǎng)老服務(wù)人才招生和培養(yǎng)政策?？蓞⒖紘獾南嚓P(guān)經(jīng)驗：如日本政府先后出臺了《社會福利士及看護福利士法》（1987）等一系列法律并根據(jù)人口老齡化及社會發(fā)展不斷進行修改和調(diào)整，切實保障了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員應(yīng)有的權(quán)益，如提供助學(xué)貸款以及免還款制度、從業(yè)資格證體系。國內(nèi)經(jīng)驗可參照我國教育力量缺乏時的師范生招生和培養(yǎng)政策，即降低高考錄取分數(shù)、提供高額助學(xué)補貼等激勵政策吸引人才進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

其次應(yīng)明確養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標。養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏的嚴重性已引起社會各界重視，但養(yǎng)老服務(wù)人才的供給目標并不明晰。養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標應(yīng)該強調(diào)層級、專業(yè)、領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展需要全方位、多層次、跨領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)人才支撐，而不是一味地供給“綜合型”養(yǎng)老服務(wù)人才。所謂“綜合型”養(yǎng)老服務(wù)人才則可能會降低養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)性，致使其就業(yè)方向模糊、就業(yè)能力不足，所以應(yīng)從根本上將養(yǎng)老服務(wù)人才根據(jù)服務(wù)層次、產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)模式等進行分層、分類定位，形成就業(yè)分流，進一步明確養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標（見圖4）。

圖4 養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標

（二）探索養(yǎng)老服務(wù)人才PPP供給模式

PPP模式作為一種公私合營的融資管理模式，具有減輕財政負擔(dān)、互利共贏、風(fēng)險分配合理等優(yōu)點，養(yǎng)老服務(wù)人才供給可對接PPP模式（見圖5），吸引社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)人才供給，促進社會資金逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革[25]。參照國內(nèi)外現(xiàn)有PPP模式，成立SPV（特殊目的機構(gòu)），依托養(yǎng)老服務(wù)人才項目公司，遵循“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”原則，多方合作，社會聯(lián)動，明確專門養(yǎng)老服務(wù)人才PPP供給模式。通過公開競標減少時間、資金、信息資源的浪費，提高PPP項目競爭性，例如美國采取服務(wù)外包制（SC：Service Contract）向社會購買養(yǎng)老服務(wù)，同時嚴格競爭制度，提高透明度和公平性，進一步提升社會資金進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的積極性[26]94-101，從而緩解養(yǎng)老服務(wù)財政壓力，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

圖5 養(yǎng)老服務(wù)人才PPP供給模式

2015年6月我國財政部提出建立PPP基金并獲得國務(wù)院批準，參照英國的PPP項目財政補助制，成立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供給項目PPP基金，從財政層面為養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供有效資金支持。政府每年通過公開招標的方式將財政資源競爭性地分配給全國各社會資本方，以減稅、免稅、低息貸款等形式為他們提供財政補貼，財政補貼力度適當傾斜于失能老人的養(yǎng)老服務(wù)人才，亦應(yīng)同等對待經(jīng)營性和公益性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

（三）實施養(yǎng)老服務(wù)人才“產(chǎn)學(xué)研一體化”供給戰(zhàn)略

我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給存在素質(zhì)偏低且多為一線護理員，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)缺失后備中堅力量，養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)浮于表面等問題，亟需建立完整系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)人才供給體系，這需要政府、社會、高校三方通力合作，使教學(xué)、科研、培訓(xùn)、上崗融為一體，打造“產(chǎn)學(xué)研”三位一體的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式[27]88-91。養(yǎng)老服務(wù)人才“產(chǎn)學(xué)研一體化”供給戰(zhàn)略是將老齡產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)教學(xué)、老齡科研三者結(jié)合在一起的發(fā)展規(guī)劃[28]11-20，這種結(jié)合方式體現(xiàn)政府、企業(yè)、高校合作模式。

在養(yǎng)老服務(wù)人才“產(chǎn)學(xué)研一體化”供給戰(zhàn)略中，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，重點提供政策保障，根據(jù)市場需求制定可操作性的政策，以政策支持養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)，加強專業(yè)服務(wù)人才培養(yǎng)，增強養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)吸引力，提升養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)素質(zhì)。企業(yè)發(fā)揮管理職責(zé)，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)有人才素質(zhì)缺失類型，明確人才培養(yǎng)目標，從人才供給末端反映實際問題。政企充分合作，充分利用企業(yè)的人才管理經(jīng)驗、技術(shù)優(yōu)勢對養(yǎng)老服務(wù)人才進行管理和繼續(xù)教育，使政策成果落地實施，充分利用各自優(yōu)勢，政策與社會資源雙管齊下，理論與實踐相結(jié)合，使養(yǎng)老服務(wù)人才在實踐中找到目標方向以及自身不足，形成個人價值與社會價值的統(tǒng)一。高校貢獻科研力量，高校在接受政府資金投入的同時，應(yīng)通過成立老年服務(wù)與管理專業(yè)研究團隊等形式，探索養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供給模式，制定養(yǎng)老服務(wù)人才評定資格機制，研發(fā)核心課程，引領(lǐng)學(xué)科前沿，基于養(yǎng)老服務(wù)需求制定分層培訓(xùn)與分類培訓(xùn)，長期教育與短期培訓(xùn)相結(jié)合的全面綜合的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)方案[29]53-60，并對養(yǎng)老服務(wù)人才服務(wù)進行層級劃分，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人才做規(guī)范化管理和評定，提升養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)素質(zhì)。

（四）多措并舉保障養(yǎng)老服務(wù)人才權(quán)益

養(yǎng)老服務(wù)人才的社會地位低下，工資待遇低、不受人尊重是社會共識，面對如此狀況需多措并舉保障我國養(yǎng)老服務(wù)人才權(quán)益。第一，建立人才積分評定機制，吸引高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才。為優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人才供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)采用養(yǎng)老服務(wù)人才積分評定機制，實行“貢獻—職稱—學(xué)歷”等“三位一體”的評價體系以及多元化工資分配模式，做到一流業(yè)績、一流人才、一流報酬，其中貢獻在積分中占50%的比例，職稱占30%的比例，學(xué)歷則占20%的比例。從貢獻層面，通過實行貢獻（專利、技術(shù)、科研）作價入股、轉(zhuǎn)讓收入提成、轉(zhuǎn)化利潤分成等形式增加高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才的收入。從職稱層面，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)人才積極更新知識體系，不斷獲取更高的職稱，提高服務(wù)專業(yè)素養(yǎng)。從學(xué)歷層面，學(xué)歷可以在一定程度上表明其知識基礎(chǔ)和學(xué)習(xí)能力，促進養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍整體學(xué)歷水平、知識水平提升。設(shè)定考核評價指標，將指標具體化，建設(shè)收入與貢獻、職稱、學(xué)歷緊密關(guān)聯(lián)的體系，充分調(diào)動高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才的積極性。第二，提高薪酬待遇水平，注入年輕新鮮血液。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)穩(wěn)步提高薪酬水平，使收入和付出成正比。為吸引高校畢業(yè)生，應(yīng)建立完善的大學(xué)生入職補貼和年度補貼制度，對于進入養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)從事養(yǎng)老服務(wù)工作的高校畢業(yè)生按其學(xué)歷和養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)程度，提高其一次性入職補貼并分年發(fā)放年度補貼。第三，暢通養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)職位晉升渠道，制定嚴格有效的職稱評定機制和服務(wù)對象評價系統(tǒng)，做好養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)生涯規(guī)劃。對于臨終關(guān)懷、照顧失能失智老人等特殊崗位的養(yǎng)老服務(wù)人才，要建立專門的貢獻評估機制，適當提高待遇水平，進行定期的心理疏導(dǎo)和精神慰藉。明確事故責(zé)任承擔(dān)，降低養(yǎng)老服務(wù)人才所承擔(dān)的風(fēng)險，確保養(yǎng)老服務(wù)人才的基本權(quán)益。

（五）加大社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)人才供給力度

養(yǎng)老服務(wù)人才供給中各項工作不是相互獨立的，而是有著相互聯(lián)系的一個統(tǒng)一整體，不僅需要政府的力量，還需要社會各界力量的參與，共同實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人才供給主體多元化的目標。

政府要發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作中的主導(dǎo)作用，但社會力量的貢獻度不應(yīng)忽視，社會力量可利用管理、技術(shù)優(yōu)勢，參與培養(yǎng)管理、技術(shù)、研發(fā)、營銷、服務(wù)等各層級專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才。一方面可籌集社會資金建設(shè)培訓(xùn)硬件設(shè)施齊備、教學(xué)管理能力嚴格和培養(yǎng)業(yè)績良好的養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)基地，還可聘用職業(yè)經(jīng)理人對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理人才進行管理方法、技能的培訓(xùn)。另一方面從各種類型老年人的實際情況出發(fā)，依據(jù)不同自理程度、不同經(jīng)濟狀況的老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，通過廣泛吸收社會中專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才。同時，應(yīng)通過時間儲蓄機制發(fā)展更多能夠兼職從事養(yǎng)老服務(wù)工作的群體，通過“時間儲蓄卡”記錄社會志愿者公益服務(wù)的時長，自己及直系親屬年老后可享受同等時長的服務(wù)[30]81-82，這可適用于如已退休但仍身體健康有工作能力的低年齡老人、全職媽媽，并鼓勵社會志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)工作。通過各方面力量的匯聚，必定能夠迅速擴大我國養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍。