從《民法典》視角看新型城鎮(zhèn)化背景下農村土地要素流轉問題

孫立峰

摘要：農村土地資源要素的市場化配置是我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要路徑之一。2021年1月1日起正式施行的《民法典》勢必從法治層面對農村土地資本化產生深遠而持續(xù)的影響。本文分別從農村土地權利“三權分置”的物權制度基礎和確權登記、用地指標管理和集體建設用地入市等關鍵環(huán)節(jié)分析了《民法典》具體相關條款將會產生的影響，并提出了完善法治建設的若干建議。

關鍵詞：民法典 土地資本化 三權分置 物權公示原則

近年來，伴隨國家一系列新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化舉措的密集出臺，農村土地管理制度建設和相關立法進程明顯提速。特別是隨著《民法典》于2021年1月1日起施行，《物權法》等涉及農村土地的法律將同時廢止。相關土地管理制度和法規(guī)的出臺，其內在法律政治意圖是保護農村集體土地所有權人、承包經營者等主體的合法土地權益，提升土地利用效率，促進土地作為重要資源要素的市場化流通，改善農村土地的生態(tài)保護，從而能夠有效推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化全面、高質量實施，提高我國整體社會經濟發(fā)展水平。

一、夯實三權分置制度基礎

實踐證明，具有中國社會主義特色的土地資本化的關鍵在于農村土地權能的分離。三權分置中的第一步農村土地所有權與承包經營權相分離是改革開發(fā)初期中國農村土地制度改革成功的關鍵因素，通過賦予農民土地承包經營權使農民作為土地經營者從集體身份關系中解放出來，成為獨立從事生產的經濟主體和自我生存發(fā)展的社會主體，我國成功的解決了十多億人的溫飽問題。三權分置的第二步是土地經營權與集體所有權以及承包經營權相分離，使土地經營權成為可以自由流轉的財產，社會資本可以自由從事農業(yè)生產經營，從而進行土地資源的市場化流轉和配置，這是中國特色農村土地產權制度改革的第二次飛躍。2021年1月1日起實施的《民法典》在原有《物權法》和《農村土地承包法》的基礎上進一步落實了農村承包土地三權分置的思想，即在憲法確定的農村土地集體所有權基礎之上，土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，增加了土地經營權的相關規(guī)定，刪除了耕地使用權不得抵押的規(guī)定，進一步掃清了土地經營權入市的障礙。至此，三權分置的土地權利體系在調整民事法律關系基礎性法律的高位階得以明確，這為農村土地要素的流轉和未來的資本化運作提供了堅實的法律基礎。

二、推進農村土地確權登記

根據秘魯著名經濟學家赫爾南多·德·索托的研究顯示，很多發(fā)展中國家土地所有權登記存在缺陷，大量土地資源沒有得到可靠的確權登記，導致其無法順利轉化為資本。與之對比鮮明的是，在成熟的市場經濟國家，土地和建筑都有有明確的登記記錄，權屬明晰，土地可以隨時被出讓和被抵押，從而被轉化為資本，投入到市場經濟的運行中。根據德·索托的觀點，為了使積累的土地資產成為活躍的資本，使之產生附加值，資產必須以財產權的方式被確定下來。

為實現土地資源的“數目字管理”，即為土地要素的市場流轉進行數字化準備，土地權利的登記和確權是關鍵舉措。新頒《民法典》明確了不動產登記公示原則。根據《民法典》第208條，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，均應按照法律規(guī)定登記。但是，出于與原有制度銜接的考慮，在《民法典》物權編中，無論是土地承包經營權和土地經營權的設立均未規(guī)定以登記為條件。《民法典》第333條仍然因循《物權法》和《農村土地承包法》，規(guī)定土地承包經營權自土地承包經營合同生效時設立，而不是經登記設立，登記僅作為土地承包經營權互換和轉讓時對抗善意第三人的條件?！睹穹ǖ洹返?41條規(guī)定流轉期限為5年以上的土地經營權自合同生效時設立，未經土地經營權登記，不得對抗善意第三人。流轉期限為5年以下的土地經營權，對其登記效力的理解目前學界尚存爭議。不論那種觀點成立，土地承包經營權和流轉期限5年以上的土地經營權的設立均無需登記生效。鑒于登記效力對于土地權利的得喪變更的重要影響，這里還需要相關司法解釋予以進一步明確。

三、完善建設用地指標管理

當前農村土地資源配置宏觀調控措施之一即是對農村建設用地指標的管理。2020年3月出臺的國務院《關于授權和委托用地審批權的決定》，進一步下放土地管理事權。一是將永久基本農田以外農用地轉為建設用地的審批權下放到省級政府。二是將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收的權限試點委托部分省級政府履行。該《決定》只是這一改革方向上一系列舉措之一，與此一脈相承的還有所謂的“占補平衡”和“增減掛鉤”的相關政策。

為了守住耕地紅線，確保2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，我國從2004年開始就嚴格控制跨省域耕地占補平衡，但是由于我國耕地資源區(qū)域分布不均，部分東部直轄市和省份無法在本省域內落實耕地占補平衡，導致大量土地出讓資金閑置而建設用地資源嚴重不足。2020年3月中共中央、國務院發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出探索異地占補平衡交易機制，就是為了打破不能跨省實現耕地占補平衡的舊格局，形成東部地區(qū)和中西部地區(qū)跨省交易的機制，這樣有利于在全國范圍內對各地建設用地資源指標進行合理配置，也可以將閑置的土地出讓資金用于支持經濟發(fā)展落后地區(qū)的建設。

根據關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是農村建設用地與城市建設用地之間增減掛鉤，是由國家統(tǒng)一下達調劑任務，統(tǒng)一設置調劑價格，統(tǒng)一資金收取和支出，實現東西部調劑資金的整體平衡。這一機制與“占補平衡”有相同也有不同。相同的是兩者都是政府主導的現有土地流轉機制的重要補充形式。不同的是“占補平衡”是用來調整地域間建設用地資源；而“增減掛鉤”是由國家統(tǒng)一實施的城鄉(xiāng)間建設用地的動態(tài)平衡調整。

四、探索集體建設用地入市機制

2020年1月1日起施行的新《土地管理法》允許集體經營性建設用地在滿足“符合規(guī)劃、依法登記、并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意”的前提下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。此外，使用者在取得集體經營性建設用地使用權后，可以進行再次轉讓、互換或者抵押。農村集體經營性建設用地入市制度的建立豐富了土地供給資源，加速了農村土地資本化的進程，目前各省正在逐步制訂出臺關于集體經營性建設用地入市的具體地方性法規(guī)。《民法典》對集體建設用地等尚處在改革變化中的領域在立法技術上采取了“原則規(guī)制，留有接口”的原則，在第361條規(guī)定集體所有的土地作為建設用地的，應當按照土地管理法律規(guī)定辦理。《民法典》這一處理方式在給后續(xù)的集體土地入市機制改革留下了充足的空間的同時也進一步夯實了集體土地的民事法律基礎。

五、對加強土地資本化法治建設的幾點建議

（一）著力保護農民各項合法土地權益

土地要素的市場化流轉是實現我國新型城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展和城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展的必由之路，然而，在土地資本化的過程當中，在個別地方與黨和國家惠農政策不符的政績觀和資本逐利驅動下，農民以及村民集體的各項土地權益往往容易被侵蝕。如在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，出現山東省委書記劉家義同志所說“個別地方思想認識有偏差，工作統(tǒng)籌銜接不夠，征求群眾意愿不充分，侵害群眾利益問題仍有存在，有的地方工作推進存在冒進傾向，做群眾工作不深不細、工作簡單化”的情況。在土地資本化的過程中，必須堅守基本農田不減少的紅線不能碰，保護農民各項合法土地權益不動搖，建設美麗鄉(xiāng)村目標不松懈。只有這樣，農村土地資本化才能行穩(wěn)致遠，而不會發(fā)生異化，形成新的社會矛盾糾紛。

（二）逐步建立土地承包經營權和土地經營權登記生效制度

不動產權利的登記具有公示的效力，有利于降低土地權利交易的成本。首先，目前所因循的土地承包經營權和土地經營權自合同生效而設立的相關規(guī)定，公示性不強，無法避免農村土地發(fā)包、承包、轉承包過程中以及土地承包經營合同履行過程中的不確定性，也無法減少土地經營權流轉的無序和降低權利流轉交易的成本。此外，建立并完善土地承包經營權和土地經營權的登記生效制度有利于進一步明確這兩項權利的權能并保護權利所有人的合法權益。

（三）探索應用新技術提高土地權利登記質量

建議可以探索在土地確權登記中應用新技術手段，尤其是可以考慮采用區(qū)塊鏈技術完善土地登記工作。區(qū)塊鏈等新技術的應用可以從源頭防止土地確權工作中的人為因素產生的不利影響，同時可以實現各部門與各社會主體之間資源信息共享，有利于提高土地資源評估的準確性和公信力水平。當然，新技術的應用需要一個社會接受的過程。各級政府可以采用試點的方式循序漸進的開展相關工作，通過試錯、糾錯的方式不斷完善相關制度體系建設。

綜上所述，農村土地要素流轉機制改革可以借助《民法典》所提供的法律基礎和良好契機，逐步改變以往政策性較強而法治化不足的情況，不斷提升制度體系建設質量。唯有加強相關土地要素流轉各環(huán)節(jié)的法治化建設，才能實現農民合法權益保障、農村環(huán)境生態(tài)改善和釋放土地活力三者的協調發(fā)展。

（作者單位：天津大學國際工程管理學院博士后（在站），北京中財中融投資咨詢有限公司）

責任編輯：凌玉