新時代青海生態(tài)環(huán)境保護立法調(diào)查報告

王立明

2014年4月24日第十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，并于2015年1月1日起施行。為此，筆者在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上認為，青海生態(tài)環(huán)境保護的立法，必須與新時代黨中央和青海省委提出的生態(tài)文明建設相一致，在將來制定的生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)中，應當著重處理好如下三個問題：其一，妥善處理好青海生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟建設和民生改善的關(guān)系；其二，生態(tài)環(huán)境保護立法應當在遵循國家立法的基礎(chǔ)上立足于青海的特殊省情；其三，完善青海生態(tài)環(huán)境保護立法的體制機制?，F(xiàn)依次說明如下：

一、處理好青海生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟建設和民生改善的關(guān)系

2016年8月22日至24日，習近平總書記在青?？疾鞎r強調(diào)：“青海最大的價值在生態(tài)、最大的責任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)，必須把生態(tài)文明建設放在突出位置來抓?！蓖瑫r，習近平總書記圍繞青海工作提出了“四個扎扎實實”，即“扎扎實實推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，扎扎實實推進生態(tài)環(huán)境保護，扎扎實實保障和改善民生，扎扎實實加強規(guī)范黨內(nèi)政治生活”。為深入貫徹落實黨的十九大精神以及習近平總書記對青海發(fā)展提出的“四個扎扎實實”重大要求，2018年7月23日至24日省委十三屆四次全會作出了實施“堅持生態(tài)保護優(yōu)先、推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”（簡稱“一優(yōu)兩高”）的戰(zhàn)略部署。

實踐中，各級政府部門、不同企業(yè)和個人對青海生態(tài)環(huán)境保護工作與地方經(jīng)濟發(fā)展和民生改善之間關(guān)系有著如下的廣泛共識：其一，要樹立在保護中發(fā)展、發(fā)展中保護、保障中發(fā)展、發(fā)展中保障的理念；其二，要堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護并重，綠色勘查開發(fā)和綜合利用并行的觀念；其三，要貫徹生態(tài)環(huán)境保護與恢復或修復生態(tài)環(huán)境的責任；其四，要突出“一優(yōu)兩高”的生態(tài)環(huán)境的發(fā)展戰(zhàn)略；其五，要建立生態(tài)破壞、環(huán)境污染的“失信黑名單”制度。

為此，新時代青海生態(tài)環(huán)境保護的立法宗旨是：其一，在國家層面，2015年4月25日中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出：“……堅持以人為本、依法推進，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，以健全生態(tài)文明制度體系為重點，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚生態(tài)文化，倡導綠色生活，加快建設美麗中國，使藍天常在、青山常在、綠水常在，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！逼涠?，在省級層面，實施“堅持生態(tài)保護優(yōu)先、推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”（簡稱“一優(yōu)兩高”）的戰(zhàn)略部署。

二、生態(tài)環(huán)境保護立法應當在遵循國家立法的基礎(chǔ)上立足于青海的特殊省情

為了落實黨中央的生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略，從2016年至今，青海省委辦公廳、省人民政府辦公廳先后制定了《青海省黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則等規(guī)章制度，進一步規(guī)范了青海健全生態(tài)文明建設體系，強化了黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境和資源保護職責，加快了推進全省生態(tài)文明建設進程的任務。有鑒于此，新時代青海生態(tài)環(huán)境保護的立法原則主要有：其一，必須明確保護優(yōu)先；其二，突出修復生態(tài)；其三，創(chuàng)新生態(tài)保護管理體制機制；其四，建立資金保障長效機制；其五，有序擴大社會參與。

需要進一步說明的是，筆者在調(diào)研中，各級政府、不同企業(yè)和個人對青海生態(tài)環(huán)境保護立法提出了不少建設性的意見建議，概括起來，主要有如下五方面：其一，堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復作為生態(tài)環(huán)境保護的基本方針；其二，堅持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境保護的基本途徑；其三，堅持把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動作為生態(tài)環(huán)境保護的基本動力；其四，堅持把培育生態(tài)文化作為生態(tài)環(huán)境保護的重要支撐；其五，堅持把重點突破和整體推進作為生態(tài)環(huán)境保護的工作方式。

三、完善青海生態(tài)環(huán)境保護立法的體制機制

生態(tài)環(huán)境保護是各級政府的共同職責，在具體監(jiān)管過程中，除環(huán)境保護主管機關(guān)外，還涉及公安、交通、鐵路、民航、城建、衛(wèi)生、土地、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、草原、水利等行政主管部門以及司法機關(guān)。

在調(diào)研中，各級政府、不同企業(yè)和個人，對青海生態(tài)環(huán)境保護立法的體制機制建設提出了不少建設性的意見建議。筆者認為，這些意見建議值得青海立法時考量，歸納起來，主要有如下五方面：

（一）建立生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制

其一，建立生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動（合）執(zhí)法機制。例如，各級政府成立環(huán)境保護委員會，省長、州長（市長）、縣長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長兼任主任。其二，建立行政部門之間、行政部門和機關(guān)信息共享機制，除涉及國家機密外，必須及時提供真實的信息數(shù)據(jù)。其三，不能簡單地認為，生態(tài)環(huán)境保護就是生態(tài)環(huán)境保護主管部門的工作，與其他行政部門沒有關(guān)系，各部門之間應當就生態(tài)環(huán)境保護問題定期或不定期召開部門聯(lián)席會議，相互之間公開有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的信息，共同探討生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)問題。

（二）厘清各級政府職能部門生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)限和責任

其一，建議設置地方政府及其部門不執(zhí)行環(huán)境保護主體責任的法律責任條款。例如，對省委省政府發(fā)的文件，地方政府不執(zhí)行或執(zhí)行不到位，設置相應的法律責任。其二，建立生態(tài)環(huán)境保護失信聯(lián)合懲戒機制，如建立公開的“黑名單”制度。其三，監(jiān)察委員會建立生態(tài)環(huán)境保護懲戒機制，對政府部門不履職或違法履職的工作人員，移交監(jiān)察委員會處理。同時，法院判決行政機關(guān)違法，將判決書送交監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會依法依紀處理。其四，對于行政機關(guān)不提供或者不及時提供涉及生態(tài)環(huán)境保護違法犯罪證據(jù)材料的，應當設置相應的法律責任條款。其五，對行政機關(guān)怠于履行生態(tài)環(huán)境保護職責，并造成嚴重后果的，要分部門設置相應的法律責任。其六，要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境保護職責。其七，環(huán)境保護主管部門是生態(tài)環(huán)境保護的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督管理部門，具體實施則是其他政府部門、企業(yè)和個人。其八，對生態(tài)環(huán)境保護采取“多部門監(jiān)管”，最終導致的是“無人監(jiān)管”的尷尬局面。其九，建立數(shù)據(jù)對接機制，對提供虛假數(shù)據(jù)的，設置相應的法律責任。其十，建議賦予草原監(jiān)理站執(zhí)法權(quán)。其十一，正確處理好三江源國家公園管理局和地方政府生態(tài)環(huán)境保護的職責?；诰啓C構(gòu)考量，或?qū)θ吹貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境主管部門的機構(gòu)、職能進行整合，或取消三江源地區(qū)各縣的環(huán)境保護部門，由三江源國家公園管理局在三江源地區(qū)的各縣設立派出機構(gòu)。其十二，可以考慮設立三江源法院、祁連山法院和青海湖法院。其十三，生態(tài)環(huán)境保護實行網(wǎng)格化管理，縣長擔任網(wǎng)格長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔任網(wǎng)格員、村長和寺院管委會主任擔任網(wǎng)格監(jiān)督員。其十四，目前縣政府采取的是“國土+環(huán)境保護+水利合署辦公”和“國土+環(huán)境保護+水利+其他合署辦公”兩種模式；州政府采取的是“環(huán)境保護+水利合署辦公”模式。上述做法需要在立法上明確。其十五，要根據(jù)《環(huán)境保護法》《中共中央、國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》及《青海省生態(tài)環(huán)境保護工作責任規(guī)定（試行）》等規(guī)定，進一步明確黨政各部門的職責。其十六，要注重基層生態(tài)環(huán)境保護人員的培養(yǎng)，提高生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍人員的法律素養(yǎng)。其十七，對規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)測工作，尤其是在州（市）、縣人民政府所屬的環(huán)境保護主管部門設置生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，且省以下生態(tài)環(huán)境保護檢測機構(gòu)實行“垂直領(lǐng)導”。其十八，建議國家和省級專項生態(tài)環(huán)境保護資金可以適當向生態(tài)環(huán)境保護主管部門傾斜，并完善“獎罰機制”。

（三）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與司法銜接機制

其一，對在環(huán)境保護法執(zhí)法過程中產(chǎn)生的糾紛，除行政復議、行政訴訟外，還必須發(fā)揮公益訴訟的作用。目前，省國土資源廳正在與省檢察院合作，研究環(huán)境保護公益訴訟啟動的措施。其二，將檢察建議書納入生態(tài)環(huán)境保護立法中，檢察建議書不僅要報送同級人大常委會，而且對政府部門怠于履行檢察建議書或履行檢察建議書不符合要求的，檢察機關(guān)有權(quán)提起行政訴訟或刑事訴訟。其三，解決檢察建議剛性不強的辦法是，建立訴前程序，亦即法律授權(quán)檢察機關(guān)提前介入生態(tài)環(huán)境保護。其四，對檢察機關(guān)出具的檢察建議書，行政機關(guān)不回復，或者不及時回復的，或者整改不到位的，應當設置相應的法律責任。其五，建立舉報平臺制度，實行聯(lián)合懲戒。其六，法院、檢察院分別與行政機關(guān)以“簽署聯(lián)合行動文件”的方式，明確各自的權(quán)力、職責和法律責任，妥善處理好行政權(quán)與司法權(quán)的銜接。其七，行政機關(guān)對涉嫌環(huán)境犯罪的案件要及時移交檢察院，不能以行政處罰代替刑事責任承擔。如果案件已向法院申請強制執(zhí)行，法院也要向檢察院移交案件。其八，生態(tài)環(huán)境保護標準要具體、明確，以便行政機關(guān)執(zhí)法。其九，建議立法規(guī)定，凡涉及國家利益或者社會公共利益的，州檢察院和州監(jiān)察委聯(lián)合下發(fā)文件，若一個月不落實或者不整改，檢察院就可以依法起訴。

需要說明的是，上述意見建議中，有些是需要上位法規(guī)定的，有些是需要青海地方立法進一步細化的。

（四）完善生態(tài)環(huán)境保護宣傳與教育機制

其一，應當明確生態(tài)環(huán)境保護的宣傳和普及是各級政府的職責。其二，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、生態(tài)環(huán)境保護自愿者開展生態(tài)環(huán)境法律和生態(tài)環(huán)境知識的宣傳。其三，生態(tài)環(huán)境保護教育應當納入各級學校的教學內(nèi)容，培養(yǎng)學生生態(tài)環(huán)境保護的意識。其四，新聞媒體應當開展生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護知識的宣傳，對生態(tài)環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督。其五，加大對執(zhí)法人員、司法人員的生態(tài)環(huán)境保護知識和法律法規(guī)的培訓力度。

總之，生態(tài)環(huán)境保護是青海的一項政治任務，必須通過地方立法進行科學、合理、規(guī)范的設計，才能落實青海“生態(tài)保護優(yōu)先”的理念，才能確保青海經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。

（作者單位：廣東培正學院法學院）

責任編輯：崔雅麗