提升領(lǐng)導(dǎo)干部 依法決策能力

蘭措卓瑪

決策是生活當(dāng)中經(jīng)常面臨的一個問題，小到個人行為，大至安邦治國。在我國，公共服務(wù)、市場監(jiān)管以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控都被視為政府的主要職能，行政機(jī)關(guān)也因此被賦予大量關(guān)涉公民生活和國家事務(wù)的決策權(quán)。實(shí)踐中，直接作出行政決策、參與行政決策過程的往往是各級領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)活動離不開行政決策，其決策的正確與否，直接決定著黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的順利推進(jìn)，也關(guān)系到其個人的榮辱與得失。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，行政決策的內(nèi)容也愈加專業(yè)復(fù)雜，以往的經(jīng)驗(yàn)決策已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。尤其是本文所討論的重大行政決策更是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展全局、公共利益和群眾切身利益。決策過程中稍有不慎，導(dǎo)致決策失誤，就會給經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、社會秩序的穩(wěn)定以及人民群眾的利益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識和能力，從而杜絕決策行為的隨意性，有效避免決策失誤，實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。

一、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的重大意義

（一）是全面貫徹落實(shí)依法治國方略的迫切要求

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“全面貫徹落實(shí)依法治國方略要堅(jiān)持依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。其中，依法行政是建設(shè)法治政府的具體要求，法治政府建設(shè)對法治國家的建設(shè)有著示范和引領(lǐng)的作用。因此，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是貫徹落實(shí)全面依法治國基本方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)任務(wù)。行政決策位于行政管理的起點(diǎn)，并且貫穿整個行政管理過程的始終。規(guī)范行政決策是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的重點(diǎn)，是依法行政的基本要求，是建設(shè)法治政府的前端。因此，提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識和能力，才能保證依法治國基本方略的全面落實(shí)，提升地方治理法治化水平，進(jìn)而確保在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）是提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力和管理水平的必然選擇

習(xí)近平總書記在2020秋季學(xué)期中央黨校中青班開班式上特別強(qiáng)調(diào)年輕干部要提高“七種能力”，其中就包括科學(xué)決策能力。而依法決策的目的就是為了提高行政決策的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化。多年來，各級行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政的過程中，積累了不少依法決策的好經(jīng)驗(yàn)好做法，但一些地方行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，違法決策、專斷決策、應(yīng)及時決策而久拖不決等問題仍較為突出；決策程序走過場、朝令夕改、新官不理舊賬等問題也依然存在。這就亟需各級領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思維，將經(jīng)驗(yàn)決策變?yōu)榭茖W(xué)決策，把盲目決策轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎決策。因此，規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)干部的日常行政決策行為，樹立運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行行政決策的觀念，提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的能力，是提升其履職能力和管理水平的必然選擇。

二、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的制度依據(jù)

依法決策是指按照國家各項(xiàng)法律法規(guī)行使行政決策權(quán)、作出行政決策的過程。目前，我國已形成以中央文件為指引，國務(wù)院暫行條例和地方制度并行的制度模式，為依法決策提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（一）中央文件層面關(guān)于依法決策的規(guī)定

在我國，中央文件層面對于依法決策的部署經(jīng)歷了一個逐步深入完善的過程。2000年十五屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》首次提出“行政決策”這一概念，并提出“推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化”；2003年十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出“完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序”；國務(wù)院先后于2004年、2008年、2010年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，以建立健全行政決策機(jī)制為目標(biāo)，將“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成”列為基本建成法治政府目標(biāo)的一項(xiàng)內(nèi)容；2014年，十八屆四中全會明確了重大行政決策法定程序的主要內(nèi)容，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這些文件以健全行政決策機(jī)制為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)行政決策程序的合法性為重大行政決策法定程序、制度的出臺提供了根本遵循和重要依據(jù)。

（二）立法層面關(guān)于依法決策的規(guī)定

立法層面，各級地方政府承擔(dān)了先行先試的任務(wù)。截止到2016年5月1日全國31個省級行政區(qū)域（22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市）共有326份關(guān)于重大行政決策的地方規(guī)定，其中包括36個地方政府規(guī)章和290個行政規(guī)范性文件。在歷經(jīng)十余年地方探索的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步健全行政決策機(jī)制，規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質(zhì)量，保證決策效率。2016年發(fā)布的《國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》中將《重大行政決策程序暫行條例》列入“全面深化改革急需的項(xiàng)目”類別。之后，經(jīng)過了起草-征求意見-形成草案-審議通過一系列程序后，2019年4月20日，國務(wù)院發(fā)布第713號令公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），自2019年9月1日起施行。《暫行條例》從重大行政決策的事項(xiàng)范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。至此，重大行政決策有了專門的行政法規(guī)依據(jù)，該條例的出臺意味著縣級以上地方人民政府的重大行政決策活動全面納入法治化軌道。隨后，各省市也根據(jù)《暫行條例》規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，對地方制度作了進(jìn)一步細(xì)化和完善，為各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使行政決策權(quán)力提供了制度依據(jù)。

三、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的程序保障

從以上論述可以看出，制度層面上對于依法決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要通過兩個方面去保障和設(shè)計(jì)：一方面，通過完善重大行政決策法定程序，杜絕決策者的隨意性和盲目性；另一方面，通過建立重大行政決策終生責(zé)任制度，提升決策者對于決策風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和警覺。前者，是對決策方法、步驟的規(guī)范，能夠在決策之前，通過對決策的科學(xué)性、民主性、安全性、合法性的分析論證，規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)、杜絕決策失誤，具有事先預(yù)防的功能。毋庸置疑的是，比起事后責(zé)任的追究，事先預(yù)防更能夠防患于未然，將問題解決在萌芽狀態(tài)。因此，貫徹落實(shí)《暫行條例》關(guān)于重大行政決策法定程序的規(guī)定，是提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的有效途徑。

（一）重大行政決策程序的內(nèi)容分析

根據(jù)《暫行條例》，重大行政決策從啟動到作出，大致可以分為決策草案的形成階段、合法性審查和集體討論階段。其中，形成階段又包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估幾個環(huán)節(jié)。公眾參與是指除依法不予公開的決策事項(xiàng)外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于社會公眾參與的方式，充分聽取社會各界的意見建議；專家論證是指對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)論證其必要性、可行性、科學(xué)性等，并提供必要保障；風(fēng)險(xiǎn)評估是指重大行政決策的實(shí)施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評估決策草案的風(fēng)險(xiǎn)可控性；合法性審查是指決策草案形成之后，提交決策機(jī)關(guān)討論之前，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)將決策草案送交合法性審查部門，從決策草案是否符合法定權(quán)限，決策形成是否履行法定程序，決策草案的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定三個方面進(jìn)行審查；集體討論決定是指合法性審查結(jié)束后，決策承辦單位將決策草案提交決策機(jī)關(guān)討論決定。從《暫行條例》的內(nèi)容來看，需要注意兩個方面的問題：首先，決策形成階段的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估三者之間沒有固定的先后順序，決策承辦單位可以根據(jù)決策事項(xiàng)的特點(diǎn)和實(shí)際需要把握；其次，為避免決策形成過程的隨意性，雖未明確規(guī)定公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估為必經(jīng)程序，但在合法性審查和集體討論環(huán)節(jié)，《暫行條例》要求送審材料應(yīng)當(dāng)包括“履行決策法定程序的說明”?？梢哉f，《暫行條例》中程序環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)互為補(bǔ)充、環(huán)環(huán)相扣，既不失靈活性，又避免了過度僵硬所帶來的形式主義、弄虛作假等現(xiàn)象。能夠有效扼制決策者的任意性和盲目性，進(jìn)而提升重大行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。

（二）重大行政決策程序的價(jià)值證成

決策的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有很多。如決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、決策成本的高低等等，都可以作為其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但事實(shí)上，重大行政決策往往涉及到各方利益的博弈與平衡，因此，維護(hù)社會公平正義才是一項(xiàng)重大行政決策最根本的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。然而實(shí)踐中，行政政策始終面臨效率和公正的悖論，部分地方和政府部門往往置行政程序于不顧，隨意決策、專斷決策，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重社會危害，損害政府的形象和公信力。在全面推進(jìn)依法治國的過程中，我們所追求的公平正義是由實(shí)體正義和程序正義共同實(shí)現(xiàn)的，二者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是通過程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。可以說“程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義之基石”，程序正義具有實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的先天價(jià)值和功能。首先，程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的前提條件。重大行政決策的法定程序彰顯了程序正義的價(jià)值，通過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論所作出的決策也更能充分地體現(xiàn)科學(xué)性、民主性和合法性；其次，程序正義是制約權(quán)力的有效手段。程序正義將公權(quán)力的運(yùn)行方式固定化、程式化，限制和規(guī)范公權(quán)力的恣意妄為。重大行政決策法定程序通過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定五大環(huán)節(jié)，讓行政決策權(quán)在陽光下運(yùn)行，讓決策者科學(xué)依法行使權(quán)力，能讓約束權(quán)力的“制度籠子”扎得更加牢固；最后，程序正義是決策實(shí)施的根本保障。程序正義強(qiáng)調(diào)過程的公開和當(dāng)事人的參與。這就滿足了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能夠得到人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持。因此，只有決策者與利害關(guān)系人充分的協(xié)商和溝通，才能夠達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)共贏，進(jìn)而保障決策結(jié)果的順利實(shí)施，達(dá)到?jīng)Q策預(yù)期的效果。因此，提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力，首先要提高領(lǐng)導(dǎo)干部程序思維能力，通過對重大行政決策法定程序的恪守，提升決策的質(zhì)量和效率。

行政決策猶如一把雙刃劍：當(dāng)決策目標(biāo)明確、方案恰當(dāng)時，能促進(jìn)行政管理效率的提高，產(chǎn)生很好的社會效果；當(dāng)決策失誤時，亦能產(chǎn)生巨大損失，嚴(yán)重影響政府形象。因此，深刻認(rèn)識規(guī)范重大行政決策行為的重大意義，準(zhǔn)確把握重大行政決策程序規(guī)定的主要內(nèi)容，扎實(shí)推進(jìn)重大行政決策程序制度的貫徹落實(shí)，不僅是提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的必由之路，也是各級領(lǐng)導(dǎo)干部不可推卸的一項(xiàng)政治責(zé)任。對于決策者而言，這既是一種限制，也是一種保護(hù)。

（作者單位：青海省委黨校）