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    城市公交成本規(guī)制問題探討
    ——以濟南公交為例

    2021-04-01 15:30:02馬其平石紹騰
    城市公共交通 2021年10期
    關(guān)鍵詞:城市公交公共交通規(guī)制

    楊 陽 馬其平 石紹騰

    (濟南公共交通集團有限公司,濟南 250013)

    城市公共交通是城市運轉(zhuǎn)的重要組成部分,是滿足人民群眾基本出行的社會公益性事業(yè),也是重要的基礎(chǔ)和民生工程。當前,全國城市公交企業(yè)普遍資產(chǎn)負債率較高,雖然都采取了一定的補貼模式,但是限于多種因素的制約,城市公交的發(fā)展參差不齊。目前來看,“成本規(guī)制”是解決公交企業(yè)過高的債務(wù)負擔和難以制度化的財政補貼最好的方式,在保障公交企業(yè)財務(wù)健康和正常經(jīng)營發(fā)展方面將發(fā)揮極其重要的效用。

    1 城市公共交通成本規(guī)制的由來和發(fā)展

    1.1 什么是公交成本規(guī)制

    規(guī)制是政府出臺的,對某些方面進行的規(guī)定和限制,是一種社會管理的方式,顧名思義,成本規(guī)制是關(guān)于“成本”方面的規(guī)定和限制。公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項運營成本范圍,科學建立公交單位運輸成本標準,并以此測算財政補貼和科學定價調(diào)價的政策。公交成本規(guī)制屬于政府規(guī)制行為,其主要通過經(jīng)濟規(guī)制的方式來防止“資源無效率”的產(chǎn)生。

    1.2 公交成本規(guī)制的由來

    20世紀80年代起,政府為實現(xiàn)“低成本”的基本出行服務(wù),逐步將公交票制票價的“定價權(quán)”從企業(yè)手中收回,公交企業(yè)無法通過“提高票價”來彌補成本,因為立法層面的缺失,補貼更多采取“討價還價”的方式進行,補貼款項存在“變相挪用”的風險,補貼的效果和效率不清晰、不明顯,政府通過給予公交補貼來達到“惠及民生”的愿望及讓“人民獲得感”更強的目標不易得到實現(xiàn),為解決此類問題,“成本規(guī)制”模式被提出并開始付諸實踐。

    1.3 城市公交成本規(guī)制的發(fā)展及其必要性

    2013年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導意見》,成本規(guī)制只是實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的一個階段而非最終結(jié)果,成本規(guī)制目前來看上承政府規(guī)范財政補貼的方式和方法,下接政府實現(xiàn)全面購買公共服務(wù)的初心和使命,是政府購買公共服務(wù)的一個不可或缺的重要發(fā)展階段,如果這個階段發(fā)展順利,則極大地有利于下一步全方面實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)這一舉措。

    2 國內(nèi)外城市公交成本規(guī)制的先進做法和經(jīng)驗借鑒

    2.1 國外部分城市公交補貼模式的做法

    2.1.1 紐約公交補貼機制

    紐約公共交通補貼主要通過立法形式,明確公共交通在城市交通體系中的主體地位,紐約城市公交運營費用的70%由財政補貼供給,同時給予乘坐公交車輛上下班人員進行補貼,鼓勵人們更多的選擇公共交通工具。

    2.1.2 倫敦公交補貼模式

    倫敦政府認為城市公交虧損的原因是自然壟斷造成的效率低下問題,所以倫敦主要選擇市場化的運作模式,允許公交市場私有化,價格的自由浮動給予公交企業(yè)發(fā)展帶了更多的獲利渠道,針對不同出行人群的需求制定了多種優(yōu)惠方式,從而鼓勵市民更多的選擇公共交通出行。

    2.1.3 東京公交補貼模式

    東京公交的補貼模式是“顯性補貼+隱性補貼”,具體表現(xiàn)在東京政府通過對于公共交通前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后期公交企業(yè)營業(yè)免稅等方式對公交企業(yè)進行補貼,鼓勵公交企業(yè)搞多種經(jīng)營,參與沿線土地開發(fā),促進公交企業(yè)良性循環(huán)。

    2.2 國內(nèi)部分城市公交成本規(guī)制的借鑒

    2.2.1 深圳公交成本規(guī)制

    深圳模式奠定了我國公交“成本規(guī)制”的基本雛形,目前國內(nèi)多個城市實行的“成本規(guī)制”基本是在深圳模式下進行的調(diào)整和完善。其重要模式分別為:制定立法,政府牽頭,綜合評價,鼓勵三產(chǎn),多項補貼,完善配套等。

    2.2.2 武漢公交成本規(guī)制

    武漢公交成本規(guī)制工作于2011年啟動,成本規(guī)制采取市區(qū)兩級財政分別撥付的辦法,給予區(qū)級政府在公交運營方面更多的指導權(quán)限。

    2.2.3 青島公交成本規(guī)制

    青島公交2012年開始實施“成本規(guī)制”,青島計算成本期限為過去三年的企業(yè)運營成本,其將成本分成了三類,這個方式很好地區(qū)分主干線路和偏僻線路,既有利于公交企業(yè)控制低效里程,又可以激勵企業(yè)不斷滿足高滿載線路的里程及班次投入。

    3 濟南公共交通現(xiàn)狀和成本規(guī)制存在的問題

    3.1 濟南城市公共交通現(xiàn)狀

    濟南主城區(qū)是典型的“狹長形”布局,其道路交通特點一是城市公共交通體系單一,立體式公共交通尚未形成,城市軌道交通建設(shè)尚在起步階段。二是常規(guī)公交、自行車、共享單車及步行系統(tǒng)等接駁的交通一體化銜接系統(tǒng)尚未建立。三是政策層面對于“優(yōu)先發(fā)展公共交通”有認識輕落實,在政策扶持、財政傾斜、產(chǎn)業(yè)培育方面還需強化。四是城市公交線網(wǎng)布局不合理,線路重復系數(shù)較高,急需優(yōu)化調(diào)整。

    3.2 濟南城市公共交通財政補貼狀況

    濟南公交票價執(zhí)行的是2001年確定的公交基礎(chǔ)票價,二十年來公交票價未進行調(diào)整,公交企業(yè)的票款收入增長緩慢,特別是近幾年來,隨著對老年人、殘疾人、中小學生等特殊群體的免費或優(yōu)惠乘車政策的實施,以及換乘優(yōu)惠等措施的開展,票款收入不增反降,而油價、用工等剛性成本不斷增加,造成公交企業(yè)運轉(zhuǎn)難度加大。

    3.3 濟南公交成本規(guī)制有待解決的問題

    目前濟南公交尚未建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度和完善的法人治理結(jié)構(gòu),部分產(chǎn)權(quán)需進一步理順,企業(yè)活力有待進一步激活,企業(yè)內(nèi)部管理較為粗放,車輛維修、物業(yè)保障等運維成本較高,公交運力投放未能及時根據(jù)客流需求進行科學配置,導致部分時段、地區(qū)滿載率較低,管理效率有待提升??冃Э己?、薪酬分配、管控機制有待進一步完善,三產(chǎn)盈利能力不強,部分輔業(yè)虧損嚴重,企業(yè)市場意識和危機意識還需提高。歷史欠賬較多,資金壓力較重,存在極大的經(jīng)營和維穩(wěn)風險,資金問題限制了企業(yè)的進一步做大做強。

    3.4 城市公交成本規(guī)制與成本管理的內(nèi)在關(guān)系

    國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體缺位問題是一個制度性的問題,多層次的委托代理關(guān)系,極大地提高了代理成本,大部分城市公交企業(yè)都是國有企業(yè),也存在很多國有企業(yè)所固有的問題和狀況。尤其是在成本管理方面,在市場競爭日益激烈的經(jīng)濟條件下,城市公交企業(yè)的生存與發(fā)展迎來了新的挑戰(zhàn)。成本規(guī)制給公交企業(yè)樹立了一個成本方面的標桿,從而便于政府和企業(yè)達成相對“透明準確”的補貼目標。所以說成本規(guī)制是公交企業(yè)提升自身成本控制的“切入點”,也是完善企業(yè)成本管理的契機。

    4 完善濟南公交成本規(guī)制的對策

    4.1 研究制定成本規(guī)制方案,為企業(yè)成本規(guī)制提供政策約束

    根據(jù)國際和國內(nèi)先進城市的做法,“立法”是各項工作的前提,也是“成本規(guī)制”最終能夠落地的基本保證,只有建立相應(yīng)的法律、規(guī)章,濟南公交的“成本規(guī)制”才會邁出實質(zhì)性的一步。

    4.2 妥善處理“公益”與“經(jīng)營”的關(guān)系,為公交發(fā)展“減負助力”

    公益性是不好通過量化來衡量的,區(qū)分公益性與經(jīng)營性是為了能否給予公交實際虧損補助,所以妥善處理好兩個關(guān)系的目的在于實現(xiàn)“建立規(guī)范的成本費用審計、評價制度和政策性虧損評估制度,形成科學合理的成本約束和補償機制”,既彌補企業(yè)虧損,又不“大包大攬”,既認可虧損的存在,又不鼓勵成本的提升,既滿足市民的需求,又不出現(xiàn)過多浪費,是在合理投入和產(chǎn)出中尋求平衡的過程。

    4.3 以乘客為中心,建立科學高效的評價機制

    公交企業(yè)要以乘客為中心,不斷優(yōu)化線路,提升運速,保障安全和改善服務(wù)。政府和相關(guān)主管部門要加強對公交企業(yè)的業(yè)務(wù)指導和信息交互,消除“信息孤島”,完善數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,消除信息不對稱,從而確保針對公交企業(yè)的政策性補貼能夠及時合理到位。針對公交企業(yè)的經(jīng)營成本,政府和企業(yè)要定期開展會商,科學合理評判,建立高效的評價機制,既能鼓勵企業(yè)降低成本支出,又能給予企業(yè)一定的激勵政策,從而在滿足城市運轉(zhuǎn)和市民出行及財政負擔上找到一個合理的契合點。

    4.4 深化企業(yè)改革,借助成本規(guī)制規(guī)范企業(yè)成本管理

    一是進一步縮減輔助崗位的配置,逐步減少外聘人員的數(shù)量和成本支出。二是樹立全員“成本控制”觀念,營造市場化經(jīng)營思路,繼續(xù)鼓勵各崗位人員落實管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。三是拓寬獲利渠道,在做好主業(yè)的同時,積極擁抱新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè),在“共享化,個性化,便捷化,舒適化”上做文章,拓展高端私人定制服務(wù),進一步促進公交企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

    4.5 加快培育公交發(fā)展的新動能,積極拓展反哺主業(yè)的新業(yè)態(tài)

    借助成本規(guī)制,積極推進“主副剝離”,充分受權(quán),自主經(jīng)營,通過市場化的操作,淘汰落后產(chǎn)能,集中優(yōu)勢力量發(fā)展可持續(xù)的“副業(yè)”,進一步反哺主業(yè),為主業(yè)的發(fā)展提供更多資金支持。政府利用信息優(yōu)勢,指導公交企業(yè)參與土地開發(fā)、商業(yè)建設(shè),為公交企業(yè)實現(xiàn)從“輸血”到“造血”,開拓新的財政補貼模式。

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