環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)踐困境及完善路徑

摘要：我國從2007年開始推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，2013年開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，但因?yàn)槿狈γ鞔_的法律規(guī)定而陷入推行困境。首先，分析環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的內(nèi)涵及作用。其次，分析環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的實(shí)踐困境，包括法律依據(jù)不足、保險(xiǎn)責(zé)任范圍較窄、保險(xiǎn)賠付率低、保險(xiǎn)費(fèi)率過高及除外責(zé)任設(shè)置不完善。最后，針對存在的問題，提出相應(yīng)的制度化完善路徑，包括完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律體系、明確投保企業(yè)范圍、擴(kuò)大責(zé)任范圍及合理設(shè)置除外責(zé)任等，旨在實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，安全雙贏，驅(qū)動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)；責(zé)任范圍；除外責(zé)任

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）01-0-03

Practice Dilemma and Improvement Path of Mandatory Liability Insurance for Environmental Pollution

Abstract： China has been implementing environmental pollution liability insurance since 2007， and launched a pilot program for mandatory environmental pollution liability insurance in 2013. However， due to the lack of clear legal provisions， it has encountered difficulties in implementation. Firstly， analyze the connotation and function of environmental insurance. Secondly， analyze the practical difficulties of environmental compulsory insurance， including insufficient legal basis， narrow insurance liability scope， low insurance payout ratio， high insurance premium rate， and incomplete exclusion liability setting. Finally， in response to the existing problems， corresponding institutionalized improvement paths are proposed， including improving the legal system of mandatory liability insurance for environmental pollution， clarifying the scope of insured enterprises， expanding the scope of liability， and reasonably setting exclusion responsibilities， aiming to achieve risk sharing， safety win-win， and drive the green transformation of enterprises.

Keywords： mandatory liability insurance for environmental pollution; scope of liability; exclusion of liability

我國于20世紀(jì)90年代開始進(jìn)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的探索，從2007年開始在個(gè)別省市進(jìn)行試點(diǎn)。但經(jīng)過數(shù)年環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)域的制度實(shí)施效果不容樂觀，試點(diǎn)領(lǐng)域的企業(yè)并未積極投保。為進(jìn)一步推廣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，我國在2013年出臺《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》），環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)拉開序幕。但是，該文件的效力低，且對于保險(xiǎn)的核心內(nèi)容并未做出詳細(xì)規(guī)定。為應(yīng)對試點(diǎn)中的突出性問題，2018年生態(tài)環(huán)境部通過《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》（下文簡稱《管理辦法（草案）》），強(qiáng)調(diào)在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度（下文簡稱環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)），但目前該草案尚未正式施行。

1 環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的內(nèi)涵及作用

1.1 環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

良好的環(huán)境是生存的基本，但一次重大的環(huán)境污染事故將對環(huán)境及周邊的居民造成難以估量的損害?！睹穹ǖ洹で謾?quán)責(zé)任編》規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任適用無過錯(cuò)責(zé)任，即無過錯(cuò)并非事故企業(yè)的免責(zé)事由。此外，在污染行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系層面，采用的是因果關(guān)系推定。污染者無過錯(cuò)責(zé)任及因果關(guān)系推定規(guī)則傾向于保護(hù)環(huán)境污染的受害者。但環(huán)境損害結(jié)果的誘因通常是綜合性、復(fù)雜性、持久性的，有時(shí)并不能完全認(rèn)定行為與結(jié)果無因果關(guān)系，排污企業(yè)面臨的環(huán)境污染賠償風(fēng)險(xiǎn)極高。保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要工具，環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)是一種將環(huán)境污染損害賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行社會化分散的重要工具。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)指的是以企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者污染環(huán)境導(dǎo)致?lián)p害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的強(qiáng)制性保險(xiǎn)。排污單位投保環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)后，當(dāng)排污行為造成第三人損害時(shí)，依法由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代為承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

1.2 環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的作用

1.2.1 分擔(dān)投保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

重大環(huán)境污染事故的破壞性較大，涉及的受害者眾多，波及的范圍廣，有時(shí)排污企業(yè)難以承擔(dān)巨額損害賠償責(zé)任。企業(yè)一旦發(fā)生環(huán)境污染事故可能直接導(dǎo)致破產(chǎn)，提前投保環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)，可用較小的保費(fèi)來預(yù)防可能面臨的巨額損害賠償風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而將損害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

1.2.2 維護(hù)受害者的合法權(quán)益

環(huán)境污染侵權(quán)的受害方通常為眾多的無過錯(cuò)弱勢公民，我國雖然制定了環(huán)境公益訴訟制度，但是如果企業(yè)破產(chǎn)，受害者通過公益訴訟獲取的賠償有限。有時(shí)公益訴訟的審理時(shí)間比較長，受害者并不能得到及時(shí)有效的救助。企業(yè)如果提前投保環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)，當(dāng)事故發(fā)生后，保險(xiǎn)公司會依據(jù)保險(xiǎn)合同給付受害者賠償金。

1.2.3 維護(hù)社會的穩(wěn)定

環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)具有鮮明的公益屬性，該制度有助于維護(hù)社會穩(wěn)定，調(diào)節(jié)社會矛盾。環(huán)境污染事故的責(zé)任企業(yè)與被侵權(quán)人通常處于不平等的地位，被侵權(quán)人可能難以及時(shí)得到合理的損害賠償，進(jìn)而造成社會不穩(wěn)定。

2 環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)踐困境

在《指導(dǎo)意見》的推動下，很多省份開啟環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的試點(diǎn)，試點(diǎn)省份根據(jù)指導(dǎo)文件制定環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的企業(yè)名單。原環(huán)保部于2014年、2015年發(fā)布的各省投保環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的企業(yè)名單顯示，過半數(shù)省份投保企業(yè)的數(shù)量減少，且大多數(shù)省份的企業(yè)續(xù)保率不足50%[1]。環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)試點(diǎn)呈現(xiàn)出企業(yè)投保率低、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保意愿不強(qiáng)的現(xiàn)狀，在實(shí)踐運(yùn)行中面臨以下困境。

2.1 法律依據(jù)不足

環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)試點(diǎn)的效果不理想，其根本原因在于環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)缺乏基本的法律規(guī)范[2]。《管理辦法（草案）》較為詳細(xì)地規(guī)定了環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)制度，但并未正式施行，無法對試點(diǎn)工作進(jìn)行具體指導(dǎo)。環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的立法存在不足，有關(guān)政策性文件的強(qiáng)制性太弱、效力低，嚴(yán)重制約環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)走向制度化。

2.2 責(zé)任范圍較窄

目前，試點(diǎn)區(qū)域環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的責(zé)任范圍僅限于突發(fā)性的環(huán)境事故造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害及清潔費(fèi)用。美國等部分發(fā)達(dá)國家，承保責(zé)任的范圍還包括漸進(jìn)性、持續(xù)性的環(huán)境污染損害責(zé)任。國內(nèi)保險(xiǎn)公司為避免可能面臨的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，明確將承保責(zé)任范圍限于突發(fā)性意外事故[3]。但對于企業(yè)而言，漸進(jìn)性的環(huán)境污染事故出現(xiàn)的概率要遠(yuǎn)大于突變性的事故，企業(yè)的投保意愿極大減弱。

2.3 賠付率低

全國范圍內(nèi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的賠付率不足10%[4]。投保的涉污企業(yè)在出現(xiàn)環(huán)境污染事故后，由于理賠必須由環(huán)保部門出具事故認(rèn)定證明才能主張，涉污企業(yè)并不想將事故上報(bào)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門，避免可能面臨的行政或刑事處罰。因此，多數(shù)涉污企業(yè)不申請理賠，只是私下與被侵權(quán)人達(dá)成和解進(jìn)行賠償。

2.4 費(fèi)率過高

高額的費(fèi)率是限制我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素[5]。《管理辦法（草案）》籠統(tǒng)地規(guī)定保險(xiǎn)人在厘定費(fèi)率時(shí)應(yīng)考慮被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、污染歷史等，但并未提供切實(shí)可行的費(fèi)率計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)兼具經(jīng)濟(jì)性與社會性，還具有一定的公益性[6]。為平衡保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入與賠付損失，保險(xiǎn)公司不能隨意設(shè)置環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)費(fèi)率。

2.5 除外責(zé)任設(shè)置不完善

除外責(zé)任是保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，是當(dāng)出現(xiàn)保險(xiǎn)合同約定或法律強(qiáng)制性規(guī)定減免保險(xiǎn)人責(zé)任的事由時(shí)，相應(yīng)地減少或免除保險(xiǎn)人的責(zé)任。環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)除外責(zé)任必須有法律法規(guī)詳細(xì)規(guī)范，但除《管理辦法（草案）》，在其他相關(guān)文件中除外責(zé)任并未做出詳細(xì)規(guī)定。除外責(zé)任界定不清可能導(dǎo)致其成為保險(xiǎn)人逃避責(zé)任的工具[7]。除外責(zé)任規(guī)定不完善將使保險(xiǎn)公司與排污企業(yè)陷入風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司本著盈利的目的，將在合同中不合理地設(shè)置除外責(zé)任；而涉污企業(yè)在明知污染事故得不到應(yīng)有的理賠將故意支付少量的保險(xiǎn)金，造成環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的推廣舉步維艱。

3 環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)制度化的完善路徑

《管理辦法（草案）》雖然還未正式實(shí)施，但該草案推進(jìn)了環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的試點(diǎn)適用。我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，應(yīng)建立健全符合我國特色并適應(yīng)地方特色的環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)制度。

3.1 完善法律體系

結(jié)合實(shí)踐與立法的緊迫性，可出臺《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》或《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條例》，在其中專章規(guī)定環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)，明確投保企業(yè)范圍、除外責(zé)任、保險(xiǎn)費(fèi)率及承保機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。在一些高風(fēng)險(xiǎn)事故頻發(fā)領(lǐng)域，如石油、化工等領(lǐng)域，應(yīng)制定更有針對性的規(guī)定。

3.2 明確投保企業(yè)范圍

在中央層面，參照《管理辦法（草案）》的規(guī)定將強(qiáng)制投保企業(yè)分為8類，綜合評價(jià)企業(yè)營業(yè)額、過往污染歷史、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等相關(guān)因素，超過指定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)強(qiáng)制投保；在地方層面，由于各省市存在巨大差異，可授權(quán)省級地方性法規(guī)對特殊領(lǐng)域的企業(yè)投保環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)進(jìn)行特別規(guī)定。地方管理部門可對環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行實(shí)名編冊，每年根據(jù)生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管數(shù)據(jù)將符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)編錄成冊，定期監(jiān)測編錄企業(yè)的投保情況。從中央到地方設(shè)置專門的監(jiān)管部門，對投保企業(yè)的相關(guān)信息進(jìn)行有序監(jiān)督，以防止企業(yè)故意不申請保險(xiǎn)賠付[8]。

3.3 擴(kuò)大責(zé)任范圍

漸進(jìn)性的污染通常比突變性的污染更常見，但由于漸進(jìn)性污染的潛伏期長，可能導(dǎo)致污染行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系和損失范圍難以確立而具有更高的法律不確定性。因此，為應(yīng)對日益復(fù)雜的環(huán)境污染侵權(quán)事故，可以借鑒美國專門化的保險(xiǎn)保單模式，為漸進(jìn)性環(huán)境污染專門設(shè)立保單，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)地提高保費(fèi)，同時(shí)合理確定保險(xiǎn)費(fèi)率。環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的公益性決定保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)立應(yīng)契合具體的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，為防止可能面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置費(fèi)率時(shí)要綜合考慮投保企業(yè)的具體領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)等級、歷史狀況等因素。此外，由于不同企業(yè)的生態(tài)損害概率、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的大小等差異巨大，可實(shí)行浮動費(fèi)率，根據(jù)投保企業(yè)的具體情況制定費(fèi)率。

3.4 合理設(shè)置除外責(zé)任

被保險(xiǎn)人故意實(shí)施污染行為應(yīng)設(shè)定為除外責(zé)任，不然將引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，對整體保險(xiǎn)行業(yè)造成惡劣影響。此外，可將被保險(xiǎn)人重大過失行為納入環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)的除外責(zé)任，但對于重大過失的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)滿足一定的情形，如當(dāng)被保險(xiǎn)人存在環(huán)境安全隱患未整改時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)提出整改意見，被保險(xiǎn)人如果怠于補(bǔ)救，可認(rèn)為其存在重大過失。

4 結(jié)論

環(huán)境污染事故會給受害群眾、事故企業(yè)帶來嚴(yán)重的災(zāi)難與重大的挑戰(zhàn)，運(yùn)用環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)妥善處理環(huán)境污染事故有利于維護(hù)公民合法權(quán)益，構(gòu)建企業(yè)安全新防線。在追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與美好生態(tài)環(huán)境的新時(shí)代，為擺脫環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)試點(diǎn)推進(jìn)面臨的實(shí)踐困境，應(yīng)不斷完善環(huán)強(qiáng)險(xiǎn)制度。

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