公共資源配置中政府采購與工程招投標(biāo)對比分析

徐鑫

涉及公共資源的配置，政府采購和工程招投標(biāo)是兩個比較容易混淆的概念?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中定義政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。工程招投標(biāo)是指建設(shè)單位對擬建的工程發(fā)布公告，通過法定的程序和方式吸引建設(shè)項目的承包單位競爭并從中選擇條件優(yōu)越者來完成工程建設(shè)任務(wù)的法律行為。兩種公共資源配置方式都是為了保護(hù)采購人合法權(quán)益，規(guī)范采購程序和行為，獲得最優(yōu)供應(yīng)商的采購行為。政府采購隸屬于公共財政管理體系，是市場經(jīng)濟(jì)條件下國家管理政府公共支出的手段。工程招標(biāo)投標(biāo)是采用合理的評價方法，利用市場經(jīng)濟(jì)的競爭機制，在一定組織和規(guī)則下?lián)駜?yōu)的交易活動。政府采購與工程招投標(biāo)兩者之間存在區(qū)別也有聯(lián)系，本文中筆者從若干方面對這兩種方式的差異進(jìn)行了梳理和簡要的分析。

一、政府采購和招投標(biāo)方式的起源與發(fā)展

招標(biāo)投標(biāo)方式起源于英國，1782年英國政府為了規(guī)范政府采購行為，設(shè)立了文具公用局，后期發(fā)展成為國家物資供應(yīng)部，專門負(fù)責(zé)政府部門的采購工作。從發(fā)展歷史可以看出，招標(biāo)投標(biāo)制度誕生于政府采購行為，它起初是一種為規(guī)范政府采購行為的程序性立法，具有政府屬性，類似于政府采購行為。后期，逐漸擴大招投標(biāo)的使用范圍使其具有了一定的市場屬性，將招標(biāo)投標(biāo)的方法，應(yīng)用于工程建設(shè)領(lǐng)域，就屬于工程招投標(biāo)。目前，招投標(biāo)采購方式己形成一整套完備的體系和運作方式，已成為各國政府和企業(yè)共同遵循的國際慣例和規(guī)則，被大多數(shù)國家用于貨物、工程和服務(wù)的采購。

與其他國家發(fā)展歷史不同的是，我國在20世紀(jì)80年代初才從國際上引進(jìn)了招投標(biāo)制度，90年代末政府采購制度改革后開始發(fā)展政府采購制度，初期的采購貨物類型主要是辦公用車、辦公用品、房屋修繕等，采購方式一般是集中采購或公開招標(biāo)。政府采購領(lǐng)域引入招投標(biāo)制度，需要調(diào)整管理制度和監(jiān)管方式，在提高資源配置效率的同時，實現(xiàn)公平競爭。2000年我國頒布了《中華人民共和國招投標(biāo)法》（以下簡稱《招投標(biāo)法》），2003年頒布了《政府采購法》，這兩部法律的頒布標(biāo)志著招投標(biāo)制度正式在我國建立起來，為全面推行招投標(biāo)制度提供了法律保障。國務(wù)院相關(guān)部委、有立法權(quán)的各級地方政府相繼出臺了配套的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策措施、制度辦法等，進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)程序，明確必須公開招標(biāo)的范圍，擴大招標(biāo)覆蓋面，促進(jìn)了招投標(biāo)制度在各個領(lǐng)域的全面推廣應(yīng)用。我國政府采購制度雖然起步較晚，但是經(jīng)過20年的發(fā)展，我國政府采購從制度和信息化方面均實現(xiàn)了跨越式進(jìn)步。

二、政府采購和工程招投標(biāo)方式的不同點

（1）從定義來看兩種方式的內(nèi)涵不同。第一、兩種方式的實施主體不同。政府采購的實施主體是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。工程招投標(biāo)實施主體是建設(shè)單位，涵蓋了在我國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動的任何主體，包括私人企業(yè)以及其他非法人組織。通過對比發(fā)現(xiàn)，工程招投標(biāo)的實施主體范圍較廣，也包含政府采購的實施主體，也就是說各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織也可以采用工程招投標(biāo)方式進(jìn)行采購。

第二、兩種方式的資金來源不同。政府采購使用的是財政性資金，財政性資金包括預(yù)算資金、預(yù)算外資金和政府性基金，資金實行嚴(yán)格預(yù)算管理，由國庫統(tǒng)一撥付。工程招投標(biāo)使用的是建設(shè)單位資金，資金來源可以是企業(yè)自有資金、融資和貸款等。工程項目的建設(shè)單位也可以是政府部門，相對應(yīng)的資金來源為財政性資金。第三、兩種方式的采購物品不同。政府采購面向集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，工程招投標(biāo)面向建設(shè)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)。經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)，兩種方式均可采購建設(shè)工程，對于政府采購的建設(shè)工程項目應(yīng)該適用于哪種方法目前還沒有明確的規(guī)定。

（2）兩種方式遵循的法律體系不同。政府采購和工程招投標(biāo)都屬于法律行為，目標(biāo)都是為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，共同遵循公開透明、公平競爭和誠實信用原則。但是，兩種方法遵循不同的法律體系，政府采購遵循《政府采購法》，工程招投標(biāo)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》，兩種法律體系的立法宗旨、性質(zhì)、目標(biāo)、實施主體、組織形式均是不同的。國務(wù)院對于兩部法律也頒布了相應(yīng)的實施條例，《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，條例對于具體的實施方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，使法律更具有可操作性。財政部對于應(yīng)用招標(biāo)或非招標(biāo)采購方式采購貨物和服務(wù)的具體行為也頒布了對應(yīng)的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等管理辦法。住建部等七部委對于工程招投標(biāo)也頒布了具體的管理辦法，例如《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招投標(biāo)管理辦法》對于設(shè)計、方案設(shè)計、勘察、施工、工程建設(shè)項目貨物等均制定了相應(yīng)的招投標(biāo)管理辦法。

（3）兩種方式使用的招標(biāo)方法不同。政府采購法可以采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式，工程招投標(biāo)可以采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)的方式。通過對比可以看出政府采購方式，除了與工程招投標(biāo)同樣都可采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)方式之外，還可采用非招標(biāo)采購方式。非招標(biāo)采購方式包括競爭性談判、單一來源采購、詢價。財政部第74號令《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》對這三種采購方式規(guī)定了具體的實施方法。當(dāng)招標(biāo)后沒有合適的供應(yīng)商，項目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊，因采購人無法預(yù)見的原因?qū)е聲r間緊急，或者需要采購藝術(shù)品、專利等無法計算總價的貨物或服務(wù)的情況，可以采用競爭性談判。只能從唯一供應(yīng)商處采購，遇到不可預(yù)見緊急情況或為了保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套要求的情況，可以采用單一來源采購方式。當(dāng)采購貨物規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)比較統(tǒng)一，貨源充足，價格穩(wěn)定的，可以采用詢價采購方式。政府采購由于采購貨物或服務(wù)的類型較復(fù)雜，為提高采購效率，節(jié)約招投標(biāo)成本，考慮到采購項目的實際情況，所使用的采購方式相對工程招投標(biāo)更加靈活。工程招投標(biāo)的招標(biāo)程序在《招標(biāo)投標(biāo)法》中有嚴(yán)格的、必須遵循的規(guī)范要求，對于招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)的過程都有明確和具體的規(guī)定。政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法和綜合評分法，為了節(jié)省國家資源，貨物服務(wù)更傾向于最低價中標(biāo)。工程招投標(biāo)中評標(biāo)方法可以采用綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法或者法律法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法，由于工程的復(fù)雜性和特殊性，所以工程招投標(biāo)的評分方法更加系統(tǒng)化。政府采購范圍雖然也包括對于工程的采購，但是在《政府采購法》中第一章第四條明確規(guī)定政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公共安全的項目必須招標(biāo)，對應(yīng)了政府采購工程需要公開招標(biāo)的要求，也說明兩種采購方式有著密切的聯(lián)系。

（4）兩種方式的采購組織方法不同。

政府采購的管理環(huán)節(jié)要多于工程招投標(biāo)，政府采購是全流程的系統(tǒng)的采購活動，包括計劃預(yù)算、采購方式、合同簽訂、資金支付、審計監(jiān)察等。政府采購涉及的工作相關(guān)方較多，主要包括財政部門、采購人、采購中心、評標(biāo)委員會、供應(yīng)商、審計監(jiān)察機構(gòu)等。政府采購實行“采管分離”，采購行為接受監(jiān)察、審計等行政主管部門分工監(jiān)督，最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是財政部。按照《政府采購法實施條例》的規(guī)定，政府依法在每一個行政區(qū)劃單位成立采購中心管理政府內(nèi)部的采購事務(wù)，采購中心是政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，是非營利純服務(wù)性機構(gòu)。工程招投標(biāo)相關(guān)方僅涉及采購人、供應(yīng)商和服務(wù)機構(gòu)，采購行為可以由各類建設(shè)工程招投標(biāo)機構(gòu)來協(xié)助采購人進(jìn)行，工程招投標(biāo)機構(gòu)需要經(jīng)過國家有關(guān)部門批準(zhǔn)登記設(shè)立，工程招投標(biāo)中心的性質(zhì)屬于營利性企業(yè)。工程招投標(biāo)實行發(fā)改協(xié)調(diào)指導(dǎo)，行業(yè)主管部門監(jiān)督，最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是國家發(fā)展和改革委員會。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，工程招投標(biāo)相對組織方式和程序簡單，招標(biāo)投標(biāo)也可以被認(rèn)為是政府采購流程中采購方式這一個環(huán)節(jié)。

三、結(jié)語

本文首先簡要闡述了政府采購和招投標(biāo)方式的起源與發(fā)展，然后從內(nèi)涵、遵循的法律體系、招標(biāo)方式和組織方式幾個方面，對政府采購和工程招投標(biāo)進(jìn)行了全面細(xì)致的對比和分析，為采購活動當(dāng)事人明確兩種采購方式內(nèi)涵和特點提供了全面和詳細(xì)的參考。這兩種采購方式，在公共資源配置領(lǐng)域是非常容易困擾采購人的問題。一方面由于兩種采購活動本身存在重復(fù)，政府采購工程的情況處在兩種法律的適用范圍內(nèi)，建議進(jìn)一步明確政府采購工程適用的采購方式。另一方面由于兩種采購方式存在交叉錯位，兩種采購方式遵循的法律法規(guī)沒有妥善銜接，究其根源也是政府職能分工存在重疊越位的地方，建議理順政府職能，改善政府采購體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，不斷提升政府采購質(zhì)量和效率，實現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)。