城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的幾點(diǎn)思考

章順洪

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要出臺(tái)后，國(guó)家高度重視糧食安全，以最嚴(yán)格的制度管理耕地，建設(shè)新占用耕地管控力度會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，因城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)行折舊建新耕地動(dòng)態(tài)平衡，所以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重要性更為凸顯。

作為一項(xiàng)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的管理措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤無(wú)論是在節(jié)約集約用地還是脫貧攻堅(jiān)中均發(fā)揮著十分重要的作用，很好地優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局。新時(shí)代發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作在取得良好成效的同時(shí)，也存在著一些亟須解決的問(wèn)題，如何進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)節(jié)約集約用地、脫貧攻堅(jiān)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展值得深入探究。本文從多個(gè)方面分析探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的落實(shí)策略，現(xiàn)作如下的論述。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的三種方式

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重要性體現(xiàn)在多個(gè)方面，其不僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機(jī)制，同時(shí)也是土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)一步優(yōu)化的舉措，對(duì)進(jìn)一步深化農(nóng)村土地管理制度改革有重要的意義?；诔青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的這些重要性，一直以來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作均被高度重視。目前來(lái)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作主要的方式有以下三種:

（1）縣域內(nèi)試點(diǎn)緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾:早在2005年時(shí)，我國(guó)便已經(jīng)開(kāi)展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，并嚴(yán)格執(zhí)行了“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的管理原則，在縣域范圍內(nèi)得到十分廣泛的實(shí)施，起到了很好的緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾的目的。目前來(lái)看，試點(diǎn)省已經(jīng)擴(kuò)大到了全國(guó)的30個(gè)省份（除西藏外）。

（2）省域內(nèi)流轉(zhuǎn)助推脫貧攻堅(jiān):在2015年時(shí)，國(guó)家提出了“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤支持易地扶貧搬遷”的政策，這打破了之前的“縣域范圍內(nèi)建新拆舊對(duì)應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目區(qū)”的管理模式。在此政策下，增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)可以在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，這一做法是增減掛鉤工作模式的一大創(chuàng)新，對(duì)更好落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作意義重大。

（3）東西部跨省域調(diào)劑，實(shí)施脫貧協(xié)作:跨省域調(diào)劑由國(guó)家統(tǒng)一管理，無(wú)論是調(diào)劑價(jià)格還是資金收取與支出均是統(tǒng)一的，這有助于平衡東西部的調(diào)劑資金。以2018年的數(shù)據(jù)來(lái)看，19個(gè)深度貧困地區(qū)所在的省份共計(jì)調(diào)出19.43萬(wàn)畝節(jié)余指標(biāo)，調(diào)劑資金量達(dá)到607.28億元，到2019年時(shí)，20個(gè)深度貧困地區(qū)所在的省份共計(jì)調(diào)出20.88萬(wàn)畝節(jié)余指標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中所存在的問(wèn)題

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制能力有待提升

就當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)情況來(lái)看，建設(shè)用地的規(guī)模處于不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地呈現(xiàn)出兩點(diǎn)顯著特點(diǎn)，即建設(shè)用地?cái)?shù)量大且分散零散、農(nóng)村建設(shè)用地與產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地之間的矛盾越來(lái)越凸顯，整體利用缺乏合理性。在新時(shí)代發(fā)展背景下，如何有效控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量，做好盤(pán)活存量與優(yōu)化建設(shè)用地布局依然是亟須解決的問(wèn)題之一，這事關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，必須給予充分的重視。

2.農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制不盡健全

就增減掛鉤拆舊區(qū)的工作來(lái)看，其所涉及的工作面十分廣泛，不單單涉及宅基地和房屋等財(cái)產(chǎn)，而且也包括被拆遷農(nóng)民的集中安置。因?yàn)樯婕昂芏噢r(nóng)民的利益，因而在實(shí)際開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作時(shí)務(wù)必要充分考慮農(nóng)民的切身利益，始終尊重農(nóng)民的意愿，以此確?？梢愿玫鼐S護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。但就目前的農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制建設(shè)來(lái)看，無(wú)論是相關(guān)政策還是制度建設(shè)均存在著一定的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民的切身利益無(wú)法得到切實(shí)的保障。除此之外，在新《土地管理法》的實(shí)施背景下，進(jìn)一步健全增值收益分配機(jī)制尤為急迫和關(guān)鍵，同樣要給予充分的重視。

3.建新區(qū)與拆舊區(qū)的管理問(wèn)題

就目前拆舊復(fù)墾復(fù)耕的管理模式來(lái)說(shuō)，主要有兩種：一種是對(duì)縣域內(nèi)試點(diǎn)和省域內(nèi)開(kāi)展的增減掛鉤實(shí)行拆舊區(qū)與建新區(qū)的管理模式，這一管理模式可以把拆舊區(qū)與建新區(qū)的項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合起來(lái)，開(kāi)展規(guī)范化的管理工作。但在實(shí)際應(yīng)用時(shí)也不可避免地存在著一些問(wèn)題，比如：新舊項(xiàng)目區(qū)的工程進(jìn)度和責(zé)任主體均有很大的不同，極易引發(fā)多種問(wèn)題；二是跨省域的項(xiàng)目不需要再由拆舊區(qū)與建新區(qū)開(kāi)展對(duì)應(yīng)性管理，將管理的重點(diǎn)落在拆舊區(qū)，目前已經(jīng)取得了較好的效果，但目前的適用性還有待提升，如何強(qiáng)化拆舊區(qū)的監(jiān)管力度是后續(xù)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

三、深入落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的策略

1.做好制度創(chuàng)新工作

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新方面，需要重點(diǎn)做好兩點(diǎn)工作：一是建立閑置宅基地退出機(jī)制，二是健全增減掛鉤指標(biāo)交易體系。

目前來(lái)看，在城市化進(jìn)程日益加快的背景下，農(nóng)村地區(qū)正在逐步形成“空心村”現(xiàn)象，大量的宅基地被閑置，有的還存在一戶(hù)多宅的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，其中有很多的宅基地完全是可以整合復(fù)墾的，其節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可以用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，也可增加農(nóng)用地面積。在這種情勢(shì)下，可以考慮通過(guò)建立閑置宅基地退出機(jī)制來(lái)更好的落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，需要重點(diǎn)把控好三方面的要點(diǎn)：一是要不斷加大掛鉤拆舊的管控力度，結(jié)合實(shí)際情況制定科學(xué)合理的建新拆舊項(xiàng)目管理方案；二是要始終將農(nóng)民群眾的切身利益放在重要的位置上，不能出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民群眾拆遷的情況；三是要與農(nóng)民群眾加大溝通力度，向其講解閑置宅基地退出機(jī)制的作用和目標(biāo)，幫助農(nóng)民群眾從思想層面上做出改變，繼而自愿參與到閑置宅基地改造工作中去，以此將閑置宅基地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的形式發(fā)揮更大的效用，進(jìn)步提升掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益。

目前來(lái)看，已經(jīng)有很多的省份建立了掛鉤指標(biāo)交易制度，實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中也取得了很好的成效，掛鉤指標(biāo)分配日趨合理，極大地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。另外，憑借完善的掛鉤指標(biāo)交易體系，掛鉤指標(biāo)可以被提前釋放出來(lái)，掛鉤指標(biāo)的透明度和合理性更高，尤其是當(dāng)掛鉤指標(biāo)的透明度提升后，有越來(lái)越多的需求方可以積極參與進(jìn)來(lái)，掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益有很大的提升。結(jié)合新時(shí)代發(fā)展背景下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，今后要積極做好掛鉤指標(biāo)交易制度的健全工作，以此在避免掛鉤指標(biāo)交易風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)可以深化掛鉤指標(biāo)交易模式。

2.明確政策目標(biāo)

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作政策目標(biāo)把控上，需要重點(diǎn)明確以下三點(diǎn):

（1）要始終將“控總量”和“優(yōu)布局”作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的首要政策目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)劃好具體的工作任務(wù)，統(tǒng)籌落實(shí)增減掛鉤工作，且要對(duì)當(dāng)前的城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局作合理的優(yōu)化，確定合理的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，強(qiáng)化節(jié)約集約用地的能力。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化時(shí)，要將工作重點(diǎn)落在農(nóng)村建設(shè)用地存量大、零散分布等問(wèn)題的解決上。

（2）要始終將耕地動(dòng)態(tài)平衡作為增減掛鉤的主要政策目標(biāo)，不僅要確保復(fù)墾后的耕地?cái)?shù)量，也要確保復(fù)墾的耕地質(zhì)量，發(fā)揮出更高的產(chǎn)能。需要特別注意的一點(diǎn)是，可以把拆舊區(qū)復(fù)墾的耕地納入耕地占補(bǔ)平衡儲(chǔ)備區(qū)，根據(jù)建新區(qū)占用耕地?cái)?shù)量隨時(shí)開(kāi)展補(bǔ)劃的工作。

（3）要始終將增加農(nóng)民收入作為增減掛鉤的重要政策目標(biāo)，重點(diǎn)做好兩方面的工作。一是要充分確保農(nóng)民對(duì)宅基地等相關(guān)財(cái)產(chǎn)的處理情況要有知情權(quán)和參與權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善節(jié)余指標(biāo)交易增值收益的分配機(jī)制；二是要結(jié)合新時(shí)代背景下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)政策制度要求，進(jìn)一步健全市場(chǎng)交易機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，以此更好地凸顯出節(jié)余指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值與效益。需要注意的一點(diǎn)是，在制定增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易市場(chǎng)規(guī)則時(shí)，要充分從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)考慮，因地制宜地來(lái)確定區(qū)域性交易規(guī)則。

3.重構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺(tái)

在重構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺(tái)時(shí)，要將監(jiān)管重點(diǎn)落在三點(diǎn)上，一是拆舊區(qū)和建新區(qū)項(xiàng)目管理上，二是耕地動(dòng)態(tài)平衡上，三是節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)交易監(jiān)管上。在重構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺(tái)時(shí)，要注重新技術(shù)的應(yīng)用，全力打造全國(guó)統(tǒng)一性的信息監(jiān)管平臺(tái)，做到信息監(jiān)管的全過(guò)程和動(dòng)態(tài)化，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作可以依照相關(guān)法律制度來(lái)高效開(kāi)展。

四、結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理政策的提出大大提升了新農(nóng)村建設(shè)水平及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力，可以合理規(guī)劃城鄉(xiāng)用地布局，在促進(jìn)耕地保護(hù)與節(jié)約集約用地中發(fā)展著十分關(guān)鍵的作用。為進(jìn)一步落實(shí)好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，今后要重點(diǎn)做好制度創(chuàng)新、明確政策目標(biāo)、重構(gòu)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤監(jiān)管平臺(tái)這三點(diǎn)工作。