TOD模式在美國的典型案例及經驗探討

穆迪

（山東建筑大學 建筑城規(guī)學院，山東濟南 250101）

0 引言

公共交通導向發(fā)展模式（TOD：Transit-Oriented Development）作為美國1990年代產生的城市規(guī)劃理論，自本世紀初引入我國起，便引起了規(guī)劃、交通學界以及政府、開發(fā)商的高度重視。當前，我國城市正處于由增長主義轉向“精明增長”甚至“精明收縮”的時期，TOD模式對于落實新發(fā)展理念、實現(xiàn)城市環(huán)境品質提升具有較大意義。然而，目前對于TOD模式仍存在著較多誤讀與認識模糊，其作為西方城市發(fā)展語境下提出的范式，如何與我國國情相結合也需要更多理論探索。因此，本文對于美國TOD模式典型案例中的城市規(guī)劃、街區(qū)設計、精細開發(fā)等進行分析，尋求對于我國發(fā)展TOD模式的有益經驗。

1 TOD模式及其核心闡述

1.1 TOD模式及其意義

卡爾維諾曾描述過一座名為“特魯?shù)隆钡倪B綿之城：“他們驅車送我經過的郊區(qū)跟其他地方的郊區(qū)別無二致，都是一些黃黃綠綠的小房子。循著同樣的路標，穿過同樣的廣場，繞過同樣的花壇?！盵1]這座建立在作家奇思中的城市正是上世紀美國城市無序蔓延的真實寫照，而公共交通導向發(fā)展模式（TOD模式）便發(fā)端于這一背景下。TOD模式的主要內容可以概括為：將城市發(fā)展核心聚焦于公共交通場站，并以慢行交通出行為方式，在公交場站周邊緊湊、混合而高強度地展開居住、商務、商業(yè)等城市功能，從而實現(xiàn)緊湊的城市空間形態(tài)、便捷的交通體系與優(yōu)質的慢行環(huán)境[2]。

TOD模式之所以被視為具有廣泛理論價值的規(guī)劃范式，一方面在于當下城市，尤其是區(qū)域中心城市普遍存在著無序郊區(qū)化的問題，亟需緩解城市蔓延帶來的沉重經濟與環(huán)境負擔[3]；另一方面，TOD模式可以為城市品質提升打造行之有效的正反饋循環(huán)——通過將人口和經濟社會活動在場站周邊的空間集中，促進公共交通效率最大化，從而激發(fā)場站周邊土地價值的提升。

1.2 TOD模式的發(fā)展趨勢及理論核心

TOD模式絕非一個封閉的理論體系，其理論層面的建構受到了社區(qū)鄰里和區(qū)域主義、生態(tài)主義、功能主義等思潮的影響[4]，并吸收了交通走廊、整體開發(fā)等理論。在時間維度上，TOD模式經歷了產生、發(fā)展、成熟三個階段，并不斷走向深化。當前，在智慧城市、低碳城市以及人性化場所理念的指引下，TOD模式正向多元化、生態(tài)化方向發(fā)展。

對TOD模式的概念及其發(fā)展趨勢進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，TOD模式是一個開放性的系統(tǒng)，各層次、各方面的空間策略圍繞著“可持續(xù)”與“宜居性”兩大理論核心而展開?？沙掷m(xù)，即為城市是高效發(fā)展而運轉流暢的，而宜居性，則在于城市是以人而不是以機動車為中心，在于便捷的交通組織與舒適的出行體驗，在于場所環(huán)境的人性化設計。因此，TOD模式并不只是交通模式的一種類型，其規(guī)劃方式也并不單單在于交通規(guī)劃、場站選址以及其周邊土地開發(fā)形式。TOD模式是城市發(fā)展范式的一種創(chuàng)新，是面對交通擁擠、環(huán)境惡化等問題的優(yōu)化策略。

2 TOD模式在美國的典型案例分析

“他山之石，可以攻玉”，當前TOD模式在美國已有較為成熟的實踐案例，對于我國城市踐行TOD模式核心價值具有一定借鑒意義。

2.1 城市層面的戰(zhàn)略框架與廊道建構

（1）戰(zhàn)略框架確立

TOD模式本質上是一種城市發(fā)展范式，城市層面的戰(zhàn)略謀劃是其踐行的基礎。對此，美國夏洛特市為轉型期的中國城市提供了較為典型的經驗。上世紀90年代起，在尋求城市發(fā)展范式轉型的導向下，夏洛特-梅克倫堡市頒布了“中心和走廊”發(fā)展規(guī)劃，以指導該區(qū)域未來土地利用和發(fā)展。同年，夏洛特市政府頒布了《中心、走廊、綠楔增長框架》，該框架對于交通走廊及公共交通核心的建設進行統(tǒng)籌安排，旨在使基礎設施得以最大化利用。隨后，夏洛特市正式通過了《交通車站地區(qū)發(fā)展原則》，該原則著眼于為高速交通車站周邊1/2英里區(qū)域范圍內建設適宜居住的社區(qū)提供綜合建議。2006年，夏洛特市出臺了《2030交通走廊系統(tǒng)規(guī)劃》，為中長期交通系統(tǒng)與TOD模式的應用時序作出了安置與謀劃。

通過一系列嚴密而前瞻性的戰(zhàn)略框架，夏洛特市實現(xiàn)了發(fā)展共識、開發(fā)計劃與時序安排的有序架構，從而保障TOD發(fā)展模式能夠貫穿于城市土地利用規(guī)劃及公共政策主線之中。

（2）交通走廊構建

在戰(zhàn)略框架的指引下，TOD模式在城市層面的主要工作包括交通走廊的構建。其中，芝加哥大都市區(qū)公共交通系統(tǒng)是交通走廊建設帶動城市發(fā)展的典范，為所在城市帶來了充分的城市活力、便捷的交通聯(lián)系與舒適的人居環(huán)境。

芝加哥大都市區(qū)作為全美金融、文化、制造業(yè)與商品交易中心，在空間結構上呈現(xiàn)出典型的單中心掌狀，并表現(xiàn)為核心高度集聚而郊區(qū)低密度蔓延的發(fā)展特征[5]。在此基礎上，芝加哥大都市區(qū)建構了一套與城市發(fā)展相適應的公共交通系統(tǒng)。首先，手指狀的通勤鐵路（Metra）擔負著芝加哥大都市區(qū)的主要通勤客流，Metra車站遍布芝加哥市區(qū)及市郊；其次，與鐵路銜接的市內公交系統(tǒng)為芝加哥及周邊35個郊區(qū)社區(qū)提供服務，其中由8條高運量鐵路構成的捷運系統(tǒng)以環(huán)線方式環(huán)繞市中心；最后，芝加哥都市區(qū)建立了以郊區(qū)巴士等為依托的多元化公交服務，提供多種服務模式，保持了較高的客運能力水平。

2.2 街區(qū)層面的類型劃分與逐層開發(fā)

在街區(qū)層面，美國城市主要通過街區(qū)類型劃分與土地開發(fā)方式，貫徹TOD模式混合多元、高效開發(fā)、人居友好的特點。

（1）街區(qū)類型劃分

TOD模式規(guī)劃過程的復雜之處在于需要對復雜的城市街區(qū)進行劃分，并對車站進行選址與類型確定。對此，美國科羅納多州丹佛市基于區(qū)位和場地的分類方法可以提供有益借鑒?；趨^(qū)位和場地的分類方法，即依據(jù)“公共交通引導城市發(fā)展”車站所在的城市區(qū)位，丹佛市提出不同的“公共交通引導城市發(fā)展”類型[6]?！肮步煌ㄒ龑С鞘邪l(fā)展”類型一般分為兩類，其一為“城市公共交通引導城市發(fā)展”型，位于區(qū)域性地鐵、輕軌或快速公交廊道站點周邊，具有極高的人群密度與經濟活動聚集程度；其二為“社區(qū)公共交通引導街區(qū)發(fā)展”類型，位于公共交通支線網(wǎng)絡的公交站點周邊，更加注重居住用地的開發(fā)。在這一方法的指引下，2006年，丹佛市發(fā)布《“公共交通引導城市發(fā)展”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，依據(jù)場所和目的地特性將街區(qū)及交通站點類型劃分為商業(yè)區(qū)、主要城市中心、城市中心、城市社區(qū)、城鎮(zhèn)通勤中心、主要街道、特殊項目站點等7類，以此作為不同類型站點的規(guī)模、土地利用類別、公交系統(tǒng)功能等的建設依據(jù)。

此外，美國城市TOD街區(qū)與車站類型劃分方式還包括基于場所營造和土地開發(fā)職責分類、基于開發(fā)強度分類、基于發(fā)展策略分類、基于績效評估分類等等，形成了多元的街區(qū)與車站類型劃分方式體系。

（2）街區(qū)土地開發(fā)

在街區(qū)土地開發(fā)方式層面，阿靈頓縣R-B走廊站點周邊街區(qū)具有一定典型性。阿靈頓縣充分貫徹了TOD站點周圍街區(qū)開發(fā)的宗旨——以公共交通站點為核心，將居住、商業(yè)、商務、公共空間等組織在其周邊慢行環(huán)境區(qū)內。在開發(fā)結構方面，阿靈頓縣于其五個公共交通核心站點周邊進行圈層式土地開發(fā)：五分鐘慢行區(qū)范圍內開發(fā)強度高，向外漸變?yōu)橹械蛷姸乳_發(fā)，各圈層間通過空間秩序、人流活動、功能分區(qū)的相互滲透，保持便捷的聯(lián)系與充足的活力；在空間設計方面，TOD街區(qū)具有明確的核心，以方格網(wǎng)狀結構確保街區(qū)道路系統(tǒng)的連接度，并以較高（66%左右）的居住用地比例確保站點周圍的可達性、開發(fā)強度與人群活力。此外，阿靈頓縣在核心區(qū)設立“特殊房屋價格保護區(qū)”，遏制公交核心的高強度開發(fā)所可能造成的排斥效應。

2.3 建設層面的精明治理與多元參與

上世紀60年代開始，美國聯(lián)邦針對TOD模式的實施出臺了一系列法律法規(guī)與政策，各州政府、大都市區(qū)及市縣層面亦制定了一系列法律條文與保障措施。相關內容主要集中在資金支持、金融政策、稅費減免、開發(fā)研究資金投入、區(qū)劃法規(guī)控制等層次，涉及項目規(guī)劃、機構設置、權責劃分、民意參與、區(qū)域協(xié)調等諸多方面，從而建立了完善的法律條款基礎[7]。

此外，美國各級政府在TOD模式的實施中充分注重區(qū)劃法規(guī)的作用，例如，阿靈頓縣在明確其土地利用形式及交通系統(tǒng)后，隨即著手區(qū)劃法規(guī)的修訂，使得開發(fā)遵照區(qū)劃條文有序進行，從而消除投資方對于資金投入、分期建設的顧慮，避免政府意志改變帶來的不確定性。

3 美國TOD模式案例的經驗與啟發(fā)

美國實踐TOD模式的一系列經驗為中國城市發(fā)展提供了若干思路。在我國城市逐漸進入存量規(guī)劃與城市更新時代的背景下，TOD模式的指導價值在于通過城市層面的系統(tǒng)性謀劃與激勵性政策緩解多層級地面交通壓力、提高城市運行效率，并由精細化的交通場站設計、土地利用規(guī)劃與慢行系統(tǒng)設計提升土地資產價值、重構城市更新空間，塑造高效、人本的人居環(huán)境。

3.1 權衡長遠的系統(tǒng)性謀劃

目前，TOD模式在我國更多應用于區(qū)域中心城市的核心片區(qū)，其目的通常在于通過核心區(qū)高強度的商業(yè)綜合體與住宅開發(fā)帶動城市經濟發(fā)展與都市景觀塑造。這一建設方式往往難以著眼于更長遠的時間和更廣闊的范圍，甚至造成開發(fā)的不可持續(xù)以及城市交通分配的失衡。

TOD建設是一個持久的過程，因此，首先應在城市總體規(guī)劃中明確具有前瞻性、一體性的TOD發(fā)展戰(zhàn)略，在充分評估城市更新、發(fā)展?jié)摿σ蜃拥那疤嵯?，客觀評價進行城市TOD開發(fā)的空間適宜性；其次，在大規(guī)模軌道交通建設之前，應統(tǒng)籌考慮區(qū)域、城市尤其是站點周邊的土地利用效率、交通態(tài)勢與開發(fā)模式，從而評價TOD建設的必要性與實際性；最后，應以城市本底、開發(fā)可行性等為前置條件，確定交通走廊、交通樞紐的選位與關聯(lián)，并權衡土地利用與人口分布的匹配關系，最終落實交通走廊與站點樞紐的統(tǒng)籌布局。

3.2 舒適立體的高效化設計

TOD街區(qū)的塑造需要高效的土地開發(fā)設計與舒適的社區(qū)人居環(huán)境。首先，應充分踐行TOD模式的宗旨，以公共交通站點為核心，應用“TOD+小街區(qū)規(guī)制”等模式，將居住、商業(yè)、商務、公共空間等組織在其周邊合適的慢行生活圈內；其次，TOD核心應具有綜合性、靈活性與立體化特點，通過完善細密化路網(wǎng)、高效公交系統(tǒng)與接駁系統(tǒng)設計，經由便捷的次級交通和空間滲透，融合地鐵上蓋、城市綜合體等形式，從而高效而立體地組織各種交通行為；最后，在多級公交網(wǎng)絡的基礎上，應注重街區(qū)內步行與自行車出行的環(huán)境優(yōu)化，在道路斷面設計、景觀塑造、停車設施配套等方面給予一定傾斜。

3.3 多元激勵的精細化開發(fā)

TOD開發(fā)對于城市能夠帶來顯著的物業(yè)增值，緩解城市更新進程中改造成本高昂、市場主體積極性較低的困境，也對于土地開發(fā)與管理的精細化程度提出了更高要求。因此，一方面在TOD開發(fā)中，建議以政府部門或其持有資產開發(fā)集團全流程統(tǒng)籌為方式，整合協(xié)調多方利益訴求，避免片段式開發(fā)；另一方面，可以通過“BOT”“PPP”等開發(fā)模式，以及容積率和可售建筑面積開發(fā)獎勵、公共利益額外補償?shù)染毣绞剑钍袌鲋黧w廣泛參與TOD建設。

4 結語

TOD模式在美國已經具備了較為成熟的理論，并積累了大量成功的實踐案例。在當前我國城市建設中，應充分認識以公共交通帶動城市發(fā)展的現(xiàn)實意義，吸收國外有益經驗，不斷深化規(guī)劃設計范式的轉型，探索適合我國城市發(fā)展的TOD模式建構之路。