城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下農(nóng)民工權益維護政策的演進路徑研究

□ 高 旭 李虹韋

1 研究背景

農(nóng)民工問題事關我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的穩(wěn)步推進，農(nóng)村剩余勞動力大量流入城市，為經(jīng)濟建設做出了巨大貢獻。但隨著資本主導的市場經(jīng)濟格局的基本定型，農(nóng)民工的土地權益、民主權益、勞動權益和社會權益常常遭受損害[1]，以產(chǎn)業(yè)分化、職業(yè)分化和身份分化為主要表現(xiàn)形式的社會分化現(xiàn)象日益嚴重，仍存在農(nóng)民工發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)代化建設要求不適應、農(nóng)民工發(fā)展與其他社會群體發(fā)展不同步、農(nóng)民工群體內(nèi)部發(fā)展不平衡的問題[2]。農(nóng)民工群體在市場經(jīng)濟競爭的浪潮中，逐漸被邊緣化，在市場經(jīng)濟競爭中處于弱勢地位，農(nóng)民工權益難以得到切實保障。

解決農(nóng)民工問題、切實維護農(nóng)民工權益是建設中國特色社會主義的應有之義，也是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標之一。在新時代，應積極推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為農(nóng)民工積極融入城市生活創(chuàng)造有利條件?！吨泄仓醒?國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立，城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，幫助農(nóng)民工順利融入城市生活。農(nóng)民工的權益維護是中國實現(xiàn)以人為本、維護社會公平正義和幫助農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的重要舉措。本文主要從農(nóng)民工權益維護政策的變遷轉型來闡述新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下農(nóng)民工權益維護問題，以期從勞動政策保障的視角來維護農(nóng)民工權益，幫助農(nóng)民工盡早融入城市生活，解決新時代農(nóng)民工發(fā)展問題的政策瓶頸。

2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下農(nóng)民工權益維護政策變遷與轉型

2.1 農(nóng)民工權益維護政策經(jīng)歷了從“管理”到“治理”的漸進式變遷

與單向、垂直式的單一主體管理相比，治理是一個內(nèi)涵更為豐富的概念，其包容性、多元化和系統(tǒng)性更強。它重點強調(diào)多元主體管理以及民主、參與式和互動式的管理，更注重人文關懷?？茖W發(fā)展觀提出至今，政府推行的農(nóng)民工權益維護政策逐漸實現(xiàn)了從“管理”到“治理”的轉型。這種轉型主要體現(xiàn)在政策維權立足點、政策維權內(nèi)容和政策維權途徑上。

2.1.1 政策維權立足點從國家利益本位轉向個體權益本位

2003年國家一號文件要求“取消對農(nóng)民進城務工就業(yè)的不合理限制”，采用暫住證一證管理的方式。這項政策制度的調(diào)整是為利用中國人口紅利的優(yōu)勢來激發(fā)中國經(jīng)濟發(fā)展的潛力，其立足點并非完全側重于農(nóng)民工自身權益的維護。2006年國家文件中已經(jīng)使用了“保障務工農(nóng)民的合法權益”的措辭，制定維權政策的立足點逐步轉到進城農(nóng)民工的個體利益上來，實現(xiàn)了從“國家利益本位”到“農(nóng)民工個體權益本位”的成功轉變。2007—2020年，國家越來越重視農(nóng)民工的權益維護，制定了一系列政策來維護農(nóng)民工子女的隨遷上學權益，解決農(nóng)民工的技能培訓問題、創(chuàng)業(yè)就業(yè)問題、工資拖欠問題和職業(yè)傷害保障問題。綜上所述，從文件中可以看出，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的指導下，我國農(nóng)民工政策維權的立足點逐漸從國家利益向農(nóng)民工個體權益轉變，這不僅契合了“以人為本”的核心精神，也體現(xiàn)了我國對農(nóng)民工維權問題從“管理”到以人本關懷為特點的“治理”轉變。

2.1.2 政策維權內(nèi)容更具有包容性，逐漸實現(xiàn)農(nóng)民工的經(jīng)濟利益和非經(jīng)濟利益雙維護

隨著我國經(jīng)濟的快速轉型和發(fā)展，市場化改革帶來消費結構的迅速升級，使農(nóng)民工這一新興打工者主體受到了強烈社會沖擊，其既非農(nóng)民又非工人的身份，使他們自身的生存和發(fā)展權益受到一定的影響。因此，一是國家需要為農(nóng)民工的合法權益提供可靠的政策支持和制度保障，一方面重點解決農(nóng)民工直接經(jīng)濟問題的同時，另一方面非經(jīng)濟利益訴求逐漸被納入維權政策制度中并逐漸成為重點。如針對農(nóng)民工就業(yè)難度大的現(xiàn)狀，我國針對全國農(nóng)民工培訓工作進行了戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在提高農(nóng)民工轉崗就業(yè)技能，增強其就業(yè)競爭力。二是農(nóng)民工子女的教育問題也備受關注，國家強調(diào)不斷加大公辦學校教育經(jīng)費的投入，并切實落到實處。綜上所述，隨著城鄉(xiāng)融合的不斷深入，農(nóng)民工權益維護政策也在實踐中不斷充實，不再僅僅關注于農(nóng)民工的經(jīng)濟權益，而是更具包容性和多元性，開始對社會利益等部分給予關注。中國農(nóng)民工維權政策在內(nèi)容上實現(xiàn)了對權益保護的全方位、多元化覆蓋，在實踐上有政策制度的有力保障，有效改善了農(nóng)民工工作環(huán)境和生活質(zhì)量，對逐步推動社會公平正義的實現(xiàn)，促進社會和諧起到推動作用。

農(nóng)民工權益維護政策切實涉及農(nóng)民工切身利益。農(nóng)民工維權主要有“農(nóng)民工工資正常增長和支付保障機制”“公平享受基本公共服務”“農(nóng)民工再就業(yè)技能培訓”“農(nóng)民工子女教育問題”“社會保障體系的建設”“戶籍和市民化問題”以及“返鄉(xiāng)農(nóng)民工的合法土地權益保障”等多個層面。就總體趨勢而言，一方面，現(xiàn)行的政策基本考慮到了農(nóng)民工的切身利益，為妥善解決農(nóng)民工維權問題提供了政策支持；另一方面，農(nóng)民工維權政策逐步兼顧遞進性和平衡性。從最初著重解決農(nóng)民工的工資問題，到著手解決農(nóng)民工的福利待遇問題，現(xiàn)今開始關注農(nóng)民工的文化訴求、社會融入等多層面需求，為農(nóng)民工權益維護和自身發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境?？v觀農(nóng)民工權益維護政策的變化，我們發(fā)現(xiàn)早期農(nóng)民工權益維護政策更關注農(nóng)民工的經(jīng)濟權益，缺乏統(tǒng)籌性和全面性，而隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和整個社會結構的劇烈變革，國家也開始重視并著手解決農(nóng)民工的非經(jīng)濟利益需求問題。

2.1.3 政策維權途徑逐漸呈現(xiàn)網(wǎng)絡化和網(wǎng)格化

以往在構建打工者維權路徑時，更偏向于自上而下的管理模式，要求各級建設、勞動保障等部門落實。而隨著政府職能轉型以及社會治理思維的轉型，開始強調(diào)企業(yè)與職工利益共享，打工者這個新興階級被逐漸重塑起來。目前，農(nóng)民工維權途徑逐漸呈現(xiàn)網(wǎng)絡化和網(wǎng)格化。政府積極推進基層勞動保障監(jiān)察的“網(wǎng)格化、網(wǎng)絡化”，使農(nóng)民工維權有道，積極引導農(nóng)民工合法理性維權，推進社會融合。

2.2 農(nóng)民工權益維護政策進路從“政府一元主導”走向“多元協(xié)同治理”

與管理相比，治理更強調(diào)治理主體的多元性、治理過程的協(xié)同性和治理手段的包容性。從政策管理到社會治理分析，宏觀上來看，“以前，政府提供秩序，但是現(xiàn)在，他們進行溝通……詞語上的變化反映了焦點的轉向，水平維度越來越具有合理性”[3]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念強調(diào)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，而農(nóng)民工維權政策從“管理”到“治理”的變化，是實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要一步，也表明了政府職能向“掌舵人”的轉變。

“管理是政府單一主體，而治理是社會多元參與，是以黨政領導為主導，媒體的積極參與、非政府組織的積極作為以及公民參與推進而形成的多中心治理結構”[4]，各主體要站在自己的利益訴求角度在社會治理中發(fā)揮作用，才能實現(xiàn)政府和社會的雙向互動。政策執(zhí)行需要秩序，因此政府需要發(fā)揮其不可替代的宏觀調(diào)控作用，但政府不可能做到“完全理性”，因此政策過程仍“需要多方主體的參與，例如，立法機關要承擔起制定與完善相關法制的責任……司法機關要利用司法權威來維護農(nóng)民工的合法權益，并制裁那些損害農(nóng)民工權益的違法者；雇主必須遵守國家的勞動法規(guī)及相關法律與政策……平等地對待農(nóng)民工，并承擔起相應的社會責任；社會（主要是城市社會）急需樹立公平、正義、共享的核心價值觀……農(nóng)民工自身則需要不斷提升自己的素質(zhì)，并有理性的、長遠的發(fā)展規(guī)劃……”[5]。政府將“政策制定”轉變?yōu)椤罢邊⑴c”，將成為實現(xiàn)治理主體多元化的一個重要手段。

2.2.1 完善農(nóng)民工權益維護的政府組織與非政府組織的相互補充機制

政策過程是一個結構化的交互作用的過程，是對重要資源的結構化承諾。一項政策的具體貫徹執(zhí)行需要多個部門的協(xié)同與合作，特別是在市場經(jīng)濟不斷深化的背景下，非政府組織發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時，政府組織與非政府組織之間必須形成一套相互補充、共生共贏的機制。

第一，在農(nóng)民工的制度化維權過程中，以法維權是首選，而國家勞動保障部門是農(nóng)民工維權系統(tǒng)中最重要的正式組織，負責制定、推行并規(guī)范勞動合同，擔負著指導和監(jiān)督用人單位訂立和履行勞動合同的責任，是農(nóng)民工維權的制度保障和法律基礎。第二，工會作為工人利益的代表，在農(nóng)民工權益維護中扮演著重要的角色。2001年，中國重新修訂并公布《工會法》，進一步規(guī)范了工會的運行機制，明確了工會的權責范圍。2006年，勞動保障部提交了《關于國務院農(nóng)民工工作聯(lián)席會議組建方案的報告》，提出建立國務院農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度。國務院為加強部門間的協(xié)調(diào)配合，切實落實各項有關維護農(nóng)民工權益的政策，做出了同意建立的重要批示。要求其“在國務院的領導下，研究擬訂農(nóng)民工工作的重大政策措施，督促檢查各地區(qū)、各部門相關政策落實情況和任務完成情況，并定期向國務院匯報農(nóng)民工工作情況”。近年來，國務院辦公廳下發(fā)了《關于成立國務院農(nóng)民工工作領導小組的通知》等一系列文件，確定了該領導小組的成員，要求各個部門協(xié)同參與，高效溝通，有效整合各方資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決政策落實過程中的重難點問題，協(xié)同解決新時代農(nóng)民工發(fā)展問題的政策瓶頸，以更好地維護農(nóng)民工權益，幫助農(nóng)民工盡早融入城市生活。第三，NGO屬于非政府體系的社會組織，區(qū)別于政府組織，它不以營利為目的，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性等基本特點。從其發(fā)展現(xiàn)狀來看，盡管存在著組織身份合法性、規(guī)范性和資源匱乏等問題，但基本已經(jīng)成為政府維護農(nóng)民工合法權益的重要補充，受到國家的大力扶持。

2.2.2 包容并扶持農(nóng)民工維權的“民間工會”組織發(fā)展

從制度構建的角度來看，國家針對農(nóng)民工維權的政策體系不斷完善，然而在制度實踐的過程中，農(nóng)民工的處境仍然不盡如人意，同工不同酬、過勞問題以及缺乏勞動保護等問題層出不窮，以至于一些學者提出了“農(nóng)民工維權政策的制度文本為何會與維權實踐之間如此割裂”的問題[6]。維護農(nóng)民工權益的現(xiàn)行策略難以切實發(fā)揮有效作用，維權困境的根源在于農(nóng)民工缺乏真正代表自身利益的組織。大量的事實表明，農(nóng)民工的維權有賴于政府、企業(yè)和農(nóng)民工等多方主體的共同努力，農(nóng)民工自身的主體作用不可或缺。建立正式的、合法的、以地緣為紐帶的農(nóng)民工民間維權組織，其目的在于促進正式維權渠道與非正式策略運用的結合。

與政府部門、NGO等非政府組織不同，農(nóng)民工的民間維權組織是一種自發(fā)的、內(nèi)生的、獨立的、彈性化的自我組織，俗稱為“民間工會”[7]。在組織化的程度上雖然不及前者，但民間工會具有幾點優(yōu)勢：其一，以地緣關系為紐帶，成員之間相互信任，因此內(nèi)部的認同度更高，團結性更強；其二，與官方組織相比，“民間工會”的獨立性更強，與企業(yè)的利益關系比較微弱，更能夠代表農(nóng)民工的利益；其三，事實上，民間工會的維權，也并非完全獨立于政府組織，從實踐來看，絕大多數(shù)民間工會的領袖都與政府部門維持一定的私人社會關系，這不僅更容易引起政府、企業(yè)、社會輿論的重視，還能夠更好地代表農(nóng)民工爭取集體利益，降低維權成本。因此，可以說，與組織化程度較高的農(nóng)民工維權機構相比，“民間工會”作為一種地緣性聯(lián)合組織，其自我組織化的維權路徑也值得關注。

3 研究結論與政策建議

解決農(nóng)民工問題、切實維護農(nóng)民工權益是建設中國特色社會主義的應有之義，也是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標之一。中國特色社會主義步入新時代，應積極推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為農(nóng)民工積極融入城市生活創(chuàng)造有利條件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是農(nóng)民工權益維護政策的理論依據(jù)，在其指導下的農(nóng)民工權益維護政策體系初步形成，經(jīng)歷了從管理到治理的漸進性變遷，從“政府一元主導”向“多元協(xié)同治理”轉變，為農(nóng)民工實施有效維權提供了基本的政策保障。

農(nóng)民工權益維護政策效果明顯，但仍需進一步發(fā)展和完善。一方面，中國要繼續(xù)通過制度或政策構建，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為著力點，呼喚農(nóng)民工權益維護政策立足點的農(nóng)民工主體性回歸，加快推進農(nóng)民工維權內(nèi)容的包容化，注重農(nóng)民工經(jīng)濟利益和非經(jīng)濟利益的雙重維護，同時應繼續(xù)推進農(nóng)民工維權途徑的網(wǎng)格化、網(wǎng)絡化。另一方面，中國要積極推進形成多元治理的農(nóng)民工權益維護政策，通過完善農(nóng)民工權益維護的政府組織與非政府組織的相互補充機制，尤其是建立幫助農(nóng)民工維權的“民間工會”組織的體制機制，調(diào)動國家、社會和個人的力量共同推動農(nóng)民工維權事業(yè)的進步，從政策制定和實施層面保障農(nóng)民工的合法權益，幫助其更好地融入城市生活，以共享城市和農(nóng)村改革開放發(fā)展的成果紅利。