基于英國鄉(xiāng)村規(guī)劃對我國國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃變革的思考

劉俊佑

（中南大學(xué)建筑與藝術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410083）

1 英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃

英國是現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的起源國，擁有完備的城鄉(xiāng)規(guī)劃政策。在英國，村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃與設(shè)計被高度重視。由于高度重視村民參與，英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃不是規(guī)劃師說了算。村莊規(guī)劃包括3個關(guān)鍵成分：土地使用規(guī)劃、空間規(guī)劃、社區(qū)行動與規(guī)劃。一系列法案和政策文件加強了地方政府、村委會、村民對于此類規(guī)劃的制定和決定權(quán)，如2011年頒布的《地方主義法案》。土地使用規(guī)劃重視土地使用控制，管理土地使用，避免爭端。這包括一系列社會經(jīng)濟目標(biāo)如平等空間機遇的提供、城市更新、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對于自然資源及遺產(chǎn)的保護。空間規(guī)劃包括多個維度，其被看作社會空間的程序，包括遠景、行動、實施方法。這些將會塑造和影響一個地方和它將來的樣子。社區(qū)行動與規(guī)劃一定程度上被官方認(rèn)可，被選舉的村民代表參加社區(qū)行動與規(guī)劃制定。這與地方土地使用規(guī)劃相聯(lián)系并且支持社區(qū)的發(fā)展。

社區(qū)規(guī)劃被認(rèn)為是解決英國鄉(xiāng)村住房糾紛的手段。經(jīng)過民主方法制定村莊規(guī)劃能被大多數(shù)村民所接受，村莊規(guī)劃也為解決村莊住房糾紛提供了依據(jù)。棕地指已被開發(fā)過的土地，英國政府鼓勵鄉(xiāng)村地區(qū)棕地開發(fā)，保護更多綠地不被破壞及促進環(huán)境的可持續(xù)性。地方政府被要求制定棕地登記冊，并要求明確統(tǒng)計與展示棕地情況。在棕地上開發(fā)項目的規(guī)劃申請被成功批準(zhǔn)的概率提高以鼓勵棕地開發(fā)。

2 我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃

在我國2008年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008））中，村莊規(guī)劃被納入法定規(guī)劃編制體系。此時的規(guī)劃體系包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃?！按迩f規(guī)劃內(nèi)容包括規(guī)劃區(qū)范圍住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、禽畜養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)的保護、防災(zāi)減災(zāi)等具體安排?！痹谛碌膰量臻g規(guī)劃體系形成之前，我國原村莊規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等各自為政。不同規(guī)劃易產(chǎn)生沖突且規(guī)劃政策文件繁雜。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）為在縣級及以上地方人民政府制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃提供法律依據(jù)，鼓勵縣鄉(xiāng)、村莊制定和實施規(guī)劃。鄉(xiāng)和村莊建設(shè)應(yīng)符合規(guī)劃要求。近幾年，各地涌現(xiàn)出新農(nóng)村規(guī)劃，新農(nóng)村規(guī)劃的目的在于改變農(nóng)村面貌?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》（2008）規(guī)定，村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制，規(guī)劃報批前當(dāng)征求村民會議或村民代表會議同意。雖然村莊規(guī)劃需取得村民同意，但村民并未參與到村莊規(guī)劃的編制前期，如村莊規(guī)劃撰寫之前的討論和撰寫村莊規(guī)劃。然而尊重村民意愿，提倡村民參與已成為村莊規(guī)劃的核心指導(dǎo)思想。規(guī)劃師作為外部人員對村莊的認(rèn)識存在局限，鄉(xiāng)村的村民知曉發(fā)展需求。村莊規(guī)劃的核心思想是鼓勵村民與規(guī)劃師共同規(guī)劃空間形態(tài)和落實空間規(guī)劃設(shè)計要點。

《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃導(dǎo)則》中規(guī)定，根據(jù)需要，依照本條例審批程序的規(guī)定，經(jīng)鄉(xiāng)級人民代表大會同意，鄉(xiāng)級人民政府可對村莊規(guī)劃進行局部調(diào)整。歷史文化名村的保護在我國受到高度重視，申報的歷史文化名村被批準(zhǔn)后，將編制歷史文化名村規(guī)劃以促進文化名村保護。上位規(guī)劃對村莊規(guī)劃進行指導(dǎo)，如城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃。在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建之前，村莊規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等不同規(guī)劃并存。村莊規(guī)劃對整個村域進行規(guī)劃，內(nèi)容包括村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、村域基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。村莊土地利用規(guī)劃對土地開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上作出戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排。村莊建設(shè)規(guī)劃對村莊各項建設(shè)進行規(guī)劃，包括村莊住宅、公共服務(wù)設(shè)施、供水、供電、道路、綠化、環(huán)境衛(wèi)生及配套生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)。村莊整治規(guī)劃以改善村莊人居環(huán)境為目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環(huán)境、提升村莊風(fēng)貌為目的。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃屬于概念規(guī)劃且缺乏標(biāo)準(zhǔn)。

國土空間規(guī)劃體系的建立意味著原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等進行整合，實現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張圖”指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃并報上級政府進行審批。我國中央政府并未頒布統(tǒng)一的村莊規(guī)劃導(dǎo)則，各級政府頒布相應(yīng)文件以指導(dǎo)村莊規(guī)劃的制定和審批，如《湖南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)大綱》《河北省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》等，導(dǎo)致不同省份的村莊規(guī)劃編制有較大不同。導(dǎo)則是指導(dǎo)性文件，為部分村莊規(guī)劃不完全參照相應(yīng)導(dǎo)則提供了可能，這樣不利于中央政府與廣大村民形成共識的治理型村莊規(guī)劃體系。我國逐步重視鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)保護，制定規(guī)范進行傳統(tǒng)村落保護。村民對于傳統(tǒng)村落的保護意識逐步增強，有利于保護和弘揚傳統(tǒng)文化，提高民族自信心，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。黨的“十九大”報告提出鄉(xiāng)村振興方針，體現(xiàn)黨和國家對于鄉(xiāng)村發(fā)展的高度重視。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重視城鄉(xiāng)融合、完善農(nóng)村基本經(jīng)營、質(zhì)量興農(nóng)、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、傳承和提升農(nóng)耕文明、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、精準(zhǔn)脫貧。

3 結(jié)語

我國村莊層級的國土空間規(guī)劃體系將整合村莊規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃。英國的村莊空間規(guī)劃尚未與村莊土地利用規(guī)劃進行整合。此外，社區(qū)行動與規(guī)劃存在于村莊規(guī)劃中并能對村莊發(fā)展控制產(chǎn)生影響。因此，我國嘗試建立比英國村莊規(guī)劃體系更簡單的村莊規(guī)劃體系。在我國“多規(guī)合一”背景下，村莊規(guī)劃整合并不會改變提倡村民參與村莊規(guī)劃的核心思想，即村民與規(guī)劃師共同規(guī)劃空間形態(tài)及落實空間規(guī)劃要點；規(guī)劃報批前征求村民會議或村民代表會議的同意。但對于村民在村莊規(guī)劃中的全程參與只是核心思想上的倡導(dǎo)，即使規(guī)劃師在規(guī)劃過程中未讓村民全程參與村莊規(guī)劃編制也不違背村莊規(guī)劃制定要求，導(dǎo)致一些村民未及時得知村莊規(guī)劃的編制。村莊規(guī)劃基本編制完成卻遭到村民反對，規(guī)劃師或面臨漫長的協(xié)商和修改過程。

規(guī)劃審批可采用較靈活的方式，以一系列文件及客觀因素作為判斷依據(jù)。由于各國村莊規(guī)劃體系存在較多不同，學(xué)習(xí)其他國家經(jīng)驗應(yīng)該充分考慮我國實情。我國多規(guī)融合促進了村莊規(guī)劃的簡化與高度統(tǒng)一。融合后的村莊空間規(guī)劃可提高村民的參與度，尤其是參與規(guī)劃的前期編制。我國可嘗試構(gòu)建更健全的各級城鄉(xiāng)規(guī)劃政策體系，充分保證國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃政策可更好地指導(dǎo)村莊規(guī)劃制定。完善的規(guī)劃政策體系可促進村莊規(guī)劃充分體現(xiàn)各級政府及廣大人民意愿。我國也可考慮提升村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則的地位，思考由國家編制統(tǒng)一的村莊規(guī)劃編制指導(dǎo)性文件，村莊規(guī)劃編制指導(dǎo)性文件不僅是指導(dǎo)與參考，而是要求遵守的相關(guān)規(guī)定。另外，規(guī)劃申請審批應(yīng)把相關(guān)文件和客觀因素作為判定依據(jù)。