基于劃管結(jié)合視野下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與管控研究

□ 王火星

城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，使國土空間規(guī)劃遇到新的問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不斷擴展，間接影響了農(nóng)田用地。為堅守耕地保護紅線，科學規(guī)劃國土資源，推動我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行合理劃定，并對其進行科學管控，保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性與有效性。

1 ??城鎮(zhèn)開發(fā)邊界概述

1.1 城鎮(zhèn)化終極邊界

為避免城市無序蔓延，合理推動我國城市群的集約化發(fā)展，應(yīng)當科學劃定城鎮(zhèn)終極邊界。在界定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時，應(yīng)當考量生態(tài)、基本農(nóng)田等因素，以設(shè)定城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大允許邊界。鑒于我國不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不一，在實際城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時存在一定差異，城市發(fā)展規(guī)模過大時，為更好地疏解城市的發(fā)展壓力，則可以劃分城鎮(zhèn)化終極邊界[1]，如北京、上海等超大城市。

1.2 量形兼?zhèn)涞目臻g管理工具

通過對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定與管控工作進行分析可知，該項政策的落實主要是為了引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的科學有序發(fā)展，并對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的用地規(guī)模進行合理管控，避免城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)異常。通過對部分試點城市的工作開展經(jīng)驗解析可知，在實際開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界工作時，并沒有側(cè)重城市的結(jié)構(gòu)與空間布局，單一基于生態(tài)空間、基本農(nóng)田的約束條件，對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界進行劃定。因此，新時期的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理應(yīng)當及時關(guān)注城鎮(zhèn)化的實際發(fā)展情況，并結(jié)合環(huán)境資源承載力，對空間環(huán)境進行合適的評價。在考量相關(guān)因素后，才能對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行合理的劃定。

1.3 集中城鎮(zhèn)化空間的管控線

若基于全域管控的視角進行解析，我國在進行不同層級的國土資源開發(fā)管理時，重點突出集中城鎮(zhèn)化空間的管控。在對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界進行劃定時，應(yīng)當對獨立項目或區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施進行用地規(guī)劃，進而提高國土資源的綜合利用效率。在實際城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界進行管控時，不可開展大規(guī)模的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)當基于鄉(xiāng)村振興的實際工作需求，允許建設(shè)適量的休閑娛樂設(shè)施，帶動鄉(xiāng)村的旅游經(jīng)濟與文化產(chǎn)業(yè)。在具體開展工作時，應(yīng)當采取生態(tài)兼容的工作理念，對生產(chǎn)用地的規(guī)模與項目建設(shè)密度進行科學控制，有效提升城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的相關(guān)工作開展可行性[2]。

2 ??城鎮(zhèn)邊界劃定工作探討

2.1 識別生態(tài)資源價值形成生態(tài)保護本底

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的目的，旨在保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)發(fā)展與保護工作的協(xié)調(diào)，推動生態(tài)文明建設(shè)。為此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)當遵循生態(tài)優(yōu)先的原則，如識別生態(tài)資源價值、形成生態(tài)保護本底、提高各類生態(tài)資源的利用效能。在開展實際工作時，應(yīng)當梳理各類生態(tài)空間的管理區(qū)域，如風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、飲用水源保護區(qū)、生態(tài)濕地區(qū)等，對不同的國土空間進行準確劃分，便于后續(xù)城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃布局。

若基于生態(tài)安全視角解析，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時，應(yīng)當對生態(tài)斑塊進行重點保護，使各個地區(qū)的生態(tài)斑塊形成銜接，進而組建成為生態(tài)廊道，逐漸搭建起生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，不斷提升生態(tài)環(huán)境的承載力，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實效益。通過開展相關(guān)工作，可有效控制自然系統(tǒng)的破碎化問題，有效保護生態(tài)多樣性，推動生態(tài)文明城市建設(shè)。

2.2 結(jié)合空間開發(fā)適宜性評價明確建設(shè)用地潛力

對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行劃定時，應(yīng)當對相關(guān)地區(qū)的國土資源進行判定，了解目標地區(qū)的生態(tài)環(huán)境適宜開展哪些建設(shè)項目，適宜何種國土資源開發(fā)技術(shù)方案，為后續(xù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供有力支持。如一般適宜用地可作為城鎮(zhèn)開發(fā)空間的待選項，避免出現(xiàn)隨意開發(fā)問題，影響城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。在開展生態(tài)本底分析工作時開展時，可考慮生態(tài)安全、糧食安全，對城市發(fā)展問題進行有效規(guī)避，保證各類用地建設(shè)的可行性與有效性。

2.3 根據(jù)國家和區(qū)域戰(zhàn)略定位明確空間開發(fā)政策導(dǎo)向

在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃時，不僅需要考慮城市自身的糧食安全問題，同時需考量生態(tài)安全，以保證后續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展工作開展的可行性。為實現(xiàn)預(yù)期城鎮(zhèn)化發(fā)展工作戰(zhàn)略目標，應(yīng)當根據(jù)國家和區(qū)域戰(zhàn)略定位，明確空間開發(fā)政策導(dǎo)向，對城鎮(zhèn)化發(fā)展進行準確定位，找到適宜城市發(fā)展的現(xiàn)實路徑。我國在不同地區(qū)開展不同的戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在調(diào)動城市發(fā)展?jié)撃?，保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的可行性與有效性。如近年來國家的戰(zhàn)略部署，進行雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等建設(shè)，旨在挖掘城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)撃?。在相關(guān)戰(zhàn)略決策時，并不是盲目進行城鎮(zhèn)化推進。在全國生態(tài)保護的工作指引下，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行合理的劃定，保證戰(zhàn)略規(guī)劃實施的可行性與有效性[3]。

2.4 預(yù)測判斷生態(tài)最大容量或終結(jié)狀態(tài)的人口規(guī)模

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人口容量將影響到城市的發(fā)展。若不加約束地任由人口數(shù)量增長，將可能導(dǎo)致城市運轉(zhuǎn)陷入癱瘓狀態(tài)。為此，在城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定時，可預(yù)測相關(guān)城市群的生態(tài)最大容量、環(huán)境最大承載力，進而對最終的人口規(guī)模進行一定約束。如北京市進行人口總量約束時，將其控制在2300萬人左右，以避免城市運行壓力過大，影響人民群眾的生活與工作。

3 ??明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的法律地位和管控政策

3.1 明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的法律地位

為有效推動我國城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界管控工作發(fā)展，應(yīng)當盡快明確城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界的法律地位，即從法律層面出臺相關(guān)政策法規(guī)，對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界的劃定原則與管控要求進行細化，以保證各項工作開展的可行性與有效性。在城市整體發(fā)展規(guī)劃建設(shè)時，應(yīng)當響應(yīng)黨中央的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略思想，遵循國土開發(fā)空間底線的管控基本要求，實現(xiàn)對國土資源的高效利用。在新的空間保護法律約束下，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的法律地位與管控工作要求，并在相關(guān)配套法律法規(guī)的輔助下，促進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)[4]。

3.2 制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的差異化管控政策

鑒于城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界內(nèi)外建設(shè)的差異性，為保證邊界管控的可行性與有效性，應(yīng)當實施不同的規(guī)劃編制技術(shù)標準。在具體城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定與管控工作開展階段，可基于建設(shè)行為許可的證明，參考城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界相關(guān)建設(shè)物的建設(shè)要求，保證鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源得到充分利用，指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)與用地規(guī)劃?；诎l(fā)展視角進行解析可知，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界地區(qū)進行劃定時，應(yīng)當突出連片發(fā)展、嚴控增量、盤活存量，并遵循復(fù)合利用的工作原則，使國土資源利用效率得到有效提升。現(xiàn)階段進行鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進時，不得在城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界開展大規(guī)模集中商業(yè)開發(fā)，違規(guī)占用農(nóng)田用地，影響鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)。通過對違建項目責任人進行嚴肅處理，對相關(guān)違規(guī)建筑物進行拆除，推動建設(shè)用地減量化發(fā)展。

3.3 明確在上下位規(guī)劃傳導(dǎo)中的剛性定位

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行管制線劃定后，可對城鎮(zhèn)的開發(fā)范圍、開發(fā)形態(tài)進行合理的約束，保證國土資源得到科學合理的開發(fā)利用。在不同層面開展的國土規(guī)劃，由于工作事務(wù)的差異，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中承擔不同的工作職責。進行新時期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與管控工作時，應(yīng)當基于全國、省級層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過定量、定策，考量多個因素，如糧食安全、生態(tài)安全、自然和諧、經(jīng)濟發(fā)展，并對相關(guān)地區(qū)的環(huán)境承載力進行綜合評估，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線等。通過對城鎮(zhèn)化發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，明確城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局與用地集中度。在對各市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行劃定時，應(yīng)當基于上級部門的邊界劃定管控工作要求，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的統(tǒng)一規(guī)劃部署，提高城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)的可行性與有效性[5]。

3.4 建立有條件動態(tài)評估調(diào)整制度

規(guī)劃工作的開展，主要是對未來預(yù)測作出超前引導(dǎo)，在城市發(fā)展過程中，將面臨很多不確定因素。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度變緩的背景下，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍舊面臨很大的困境。為保證城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的可行性與有效性，應(yīng)當建立有條件的動態(tài)評估調(diào)整制度，以保證城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的可靠性。筆者認為，在城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定后不得隨意修改，在遇到重大決策與發(fā)展需求時，應(yīng)當嚴格遵循相關(guān)調(diào)整程度與條件，對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界進行重新劃定，以保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的可行性。在對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界進行調(diào)整時，應(yīng)當在總量鎖定的基礎(chǔ)上，對調(diào)整后的城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界方案進行充分的論證并予以審批，允許城鎮(zhèn)化發(fā)展邊界的內(nèi)外部在一定條件下，可進行適當?shù)挠玫亻_發(fā)，以推動鄉(xiāng)村振興與生態(tài)保護工作協(xié)同開展。

4 ??結(jié)語

文中對城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定與管控工作進行分析探討，說明了城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定工作的相關(guān)原則與條件，以及在城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界管控工作中遵守的具體要求。通過文中論述內(nèi)容可知，新時期城鎮(zhèn)化開發(fā)邊界劃定與管控工作必須進行改革創(chuàng)新，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實規(guī)律，保證開發(fā)邊界劃定與管控工作開展的可行性與有效性。