城市更新，永遠(yuǎn)在路上
——住建部副部長(zhǎng)黃艷談城市更新熱點(diǎn)問(wèn)題

■本刊記者 劉紅偉

城市更新是一個(gè)永遠(yuǎn)在路上的工作，我國(guó)將推進(jìn)中央層面城市更新政策文件起草出臺(tái)，研究制定城市更新相關(guān)法規(guī)條例，加強(qiáng)城市更新的頂層設(shè)計(jì)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)黃艷在近期舉行的“2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)”上如是說(shuō)。

8月31日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），對(duì)實(shí)施城市更新行動(dòng)，防止大拆大建等一系列問(wèn)題進(jìn)行糾偏，城市更新行動(dòng)迎來(lái)“換擋調(diào)速期”。

《通知》對(duì)城市更新工作提出了哪些新要求？下一步，城市更新工作應(yīng)如何推進(jìn)？在近期國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的“努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會(huì)和“2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)”上，黃艷先后對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題作出了解答。

劃出城市更新“底線(xiàn)”

實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要明確的重大工程項(xiàng)目。近年來(lái)，全國(guó)各地積極推進(jìn)實(shí)施城市更新運(yùn)動(dòng)，取得了顯著成效。然而，在推進(jìn)城市更新行動(dòng)當(dāng)中，有些城市出現(xiàn)了繼續(xù)沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，一些地方隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹(shù)，變相抬高房?jī)r(jià)、增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問(wèn)題。

“城市在新的發(fā)展階段，面臨著很多新的問(wèn)題和新的形勢(shì)?！睂?duì)此，黃艷在國(guó)新辦“努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會(huì)上表示，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)實(shí)施城市更新行動(dòng)作出了重要部署，這也是在新發(fā)展階段對(duì)城市發(fā)展建設(shè)的一個(gè)新的重大工作部署，對(duì)于全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，意義是非常巨大的。

實(shí)施城市更新行動(dòng)，黃艷認(rèn)為，要由過(guò)去大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，這是一個(gè)非常重要的抓手。城市更新的內(nèi)涵應(yīng)該是要推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善以及品質(zhì)提升，而且它還是轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式的一個(gè)重要抓手。

“現(xiàn)在實(shí)施城市更新行動(dòng)已經(jīng)納入到我國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要中，各地積極性非常高?！秉S艷表示，很多地方都出臺(tái)了城市更新政策、機(jī)制，謀劃了不少推動(dòng)城市更新落地的項(xiàng)目。但同時(shí)，一些地方也出現(xiàn)了有悖初衷的苗頭，比如開(kāi)始計(jì)劃大規(guī)模拆除舊城舊區(qū)，有的地方還發(fā)生了大規(guī)模砍老樹(shù)現(xiàn)象。

為積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動(dòng)，防止大拆大建問(wèn)題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，劃出城市更新的“底線(xiàn)”?！爸贫ㄟ@一政策，正是為了防止各地重走城市粗放開(kāi)發(fā)建設(shè)老路。”黃艷說(shuō)。

對(duì)于城市更新工作，《通知》要求，“劃定城市更新重要底線(xiàn)，防止城市更新變形走樣?！币皇菄?yán)控大規(guī)模拆除；二是嚴(yán)控大規(guī)模增建；三是嚴(yán)控大規(guī)模搬遷；四是確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩(wěn)。

城市更新提出新要求

《通知》對(duì)城市更新工作提出了哪些新要求？黃艷表示，這要從三個(gè)方面來(lái)理解：第一，要?jiǎng)澇龀鞘懈轮匾拙€(xiàn)。一是要控制大規(guī)模拆除。在老城區(qū)里面，除了違法建筑及經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房的，不能夠大規(guī)模、成片、集中地拆除現(xiàn)有建筑。二是控制大規(guī)模增建。老城區(qū)本來(lái)就密度高、強(qiáng)度大，要防止加劇城市交通、市政安全等環(huán)境承載壓力。三是尊重居民意愿。不大規(guī)模異地拆遷，我們支持就地就近安置，鼓勵(lì)房屋所有者、使用人都來(lái)參與城市更新，主要是用共建共治共享美好生活家園的模式來(lái)推動(dòng)城市更新。四是控制住房租金漲幅。有些地方大拆大建后，給群眾租房帶來(lái)困難，要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。

第二，要保留城市記憶。盡量保留、改造、利用既有的建筑，不隨意移遷拆除已經(jīng)認(rèn)定的歷史建筑、具有保護(hù)價(jià)值的老建筑，鼓勵(lì)采用“繡花功夫”來(lái)織補(bǔ)、修補(bǔ)、更新，保持老城區(qū)的格局和肌理，堅(jiān)持低影響的更新建設(shè)模式，延續(xù)城市的歷史文脈和特色風(fēng)貌。

第三，穩(wěn)妥推進(jìn)城市更新。主要是要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持城市體檢評(píng)估先行，不增加地方隱性債務(wù)，探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，要推動(dòng)由過(guò)去的單一“開(kāi)發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)模式”，吸引社會(huì)力量參與更新，尤其是不搞政績(jī)工程、面子工程，更注重補(bǔ)短板、惠民生的里子工程，統(tǒng)籌地上地下設(shè)施建設(shè)，提高城市的安全和韌性，尤其在社區(qū)層面，還是要注重補(bǔ)齊設(shè)施和服務(wù)短板，建設(shè)完整的居住社區(qū)。

黃艷說(shuō)，城市更新的工作剛剛起步，仍在探索過(guò)程中。下一步，我們將推進(jìn)城市更新試點(diǎn)，探索城市更新的方法路徑，推出一批示范項(xiàng)目，積極、妥善、有序地實(shí)施城市更新行動(dòng)。

加強(qiáng)城市更新頂層設(shè)計(jì)

《通知》的下發(fā)，進(jìn)一步明確了我國(guó)新時(shí)期城市更新行動(dòng)的內(nèi)涵、目標(biāo)和任務(wù)。此前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)王蒙徽在題為《實(shí)施城市更新行動(dòng)》一文中明確指出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

城市更新的四個(gè)核心目標(biāo)，就是要建設(shè)宜居城市、綠色城市、人文城市以及智慧城市?！罢娴囊业降吞及l(fā)展的路徑?！秉S艷在“2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)”上表示，近來(lái)控制大拆大建的一個(gè)主要原因，就在于我們每年“拆的東西”跟“建的東西”是失衡的，“第一步就走得不對(duì)”，而“拆”對(duì)于綠色發(fā)展、對(duì)于降碳，都會(huì)產(chǎn)生負(fù)影響。

她指出，城市更新的行動(dòng)目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，建設(shè)宜居城市；二是堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展路徑，建設(shè)綠色城市；三是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)韌性城市；四是堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，建設(shè)智慧城市；五是堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，建設(shè)人文城市。

她同時(shí)指出，城市更新的重點(diǎn)任務(wù)包括以下七個(gè)方面：一是建立完善城市體檢評(píng)估體系，指導(dǎo)系統(tǒng)治理“城市病”；二是完善城市布局結(jié)構(gòu)，健全城鎮(zhèn)體系；三是實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，提升人居環(huán)境質(zhì)量；四是強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌；五是加快建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；六是加快推進(jìn)基于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新改造，整體提升城市建設(shè)水平和運(yùn)行效率；七是提高城市韌性，統(tǒng)籌城市防洪排澇，系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

“我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從‘有沒(méi)有’轉(zhuǎn)向‘好不好’。既要解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的問(wèn)題，還要更加注重解決城市本身所產(chǎn)生的問(wèn)題?！秉S艷說(shuō)，在實(shí)施城市更新行動(dòng)中要避免慣性思維，改變大拆大建的錯(cuò)誤傾向。

黃艷指出，習(xí)慣性地做征拆、土地拍賣(mài)再建新房，這種慣性思維和慣性路徑特別難轉(zhuǎn)，“現(xiàn)在還在繼續(xù)按照這條路徑走，所以我們要制止這種大拆大建的行為?！?/p>

《通知》提到，城市更新要探索一套可持續(xù)更新的模式?！安谎赜眠^(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，鼓勵(lì)推動(dòng)由‘開(kāi)發(fā)方式’向‘經(jīng)營(yíng)模式’轉(zhuǎn)變?！秉S艷強(qiáng)調(diào)。

“進(jìn)入新時(shí)期，城市發(fā)展建設(shè)的動(dòng)力、動(dòng)力機(jī)制均發(fā)生了變化。”她強(qiáng)調(diào)，城市更新廣義上不是一場(chǎng)“建設(shè)行動(dòng)”，而應(yīng)是城市治理行動(dòng)。希望加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持城市體檢評(píng)估先行，探索一種政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，推動(dòng)過(guò)去簡(jiǎn)單的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)向把現(xiàn)有的資源“經(jīng)營(yíng)好”，從而實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。

在黃艷看來(lái)，城市更新是一個(gè)永遠(yuǎn)在路上的工作。由于現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、財(cái)稅體系大多針對(duì)新建開(kāi)發(fā)模式，缺乏必要的城市更新支持政策?！跋乱浑A段，城市更新行動(dòng)將進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)試點(diǎn)示范，加強(qiáng)監(jiān)管落實(shí)底線(xiàn)要求，完善支持存量更新的土地、規(guī)劃、金融、財(cái)稅等政策體系?！?/p>