推進種養(yǎng)結(jié)合的制約因素及政策建議

胡 鈺，張 斌，谷保靜，馬 林，柏兆海，欒 健，金書秦＊

1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810

2 浙江大學，浙江杭州 310085

3 中國科學院遺傳與發(fā)育生物學研究所農(nóng)業(yè)資源研究中心，河北石家莊050022

0 引言

自古以來，畜禽糞便都被視為寶貴的農(nóng)家肥，為中國農(nóng)耕文明的發(fā)展做出了重要貢獻。但20世紀80年代以來，隨著糧食增產(chǎn)的迫切需求和化肥工業(yè)的快速發(fā)展，我國開始大規(guī)模施用化肥，農(nóng)戶種養(yǎng)逐漸分離，養(yǎng)分物質(zhì)循環(huán)開始被打破，畜禽糞便的角色定位由“家肥”變成了“糞污”，出現(xiàn)了一邊化肥過量，一邊有機肥流失的雙重污染。近年來，以社會化服務(wù)為重點的種養(yǎng)結(jié)合逐漸成為推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要議題和發(fā)展方向，但由于未壓實養(yǎng)殖場責任、有機肥施用不便利、堆肥質(zhì)量標準缺失、社會化服務(wù)體系不完善等多方面原因，高效的種養(yǎng)循環(huán)機制還有待探索。在強化提升國家糧食安全保障能力的大背景下，建議加強國內(nèi)外經(jīng)驗總結(jié)，優(yōu)化種養(yǎng)布局規(guī)劃、壓實養(yǎng)殖主體責任、強化科技支撐、培育社會化服務(wù)組織，構(gòu)建全新的種養(yǎng)循環(huán)體系。

1 我國種養(yǎng)結(jié)合現(xiàn)狀

我國種植與養(yǎng)殖之間呈現(xiàn)嚴重的紐帶斷裂，不僅存在于農(nóng)戶層面的個體經(jīng)營趨向單一化的種養(yǎng)分離，也存在于區(qū)域?qū)用娴酿B(yǎng)殖過密造成的承載超量，造成了農(nóng)業(yè)資源利用的錯位。

1.1 微觀層面，農(nóng)戶從種養(yǎng)結(jié)合到種養(yǎng)分離

全國農(nóng)村固定觀察點的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示[1]，從1986—2017年，我國種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)相結(jié)合的農(nóng)戶比例從71.24%大幅下降至12.15%，僅耕種家庭從25.60.%增加到56.63%，飼養(yǎng)耕畜的家庭保持在5.49%左右，還有一大批農(nóng)戶已完全退出種養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這表明，牲畜與農(nóng)田的距離越來越遠了。同時，在種養(yǎng)結(jié)合戶中，有1/3左右農(nóng)戶的養(yǎng)殖量已經(jīng)超過了其農(nóng)田的糞污承載力。事實上，種養(yǎng)分離既直接導致了養(yǎng)殖糞污處置難，也間接導致了化肥過量施用。相比僅種田的農(nóng)戶，種養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)戶少施用12.77%的化肥。

1.2 宏觀層面，規(guī)模化導致局部地區(qū)養(yǎng)殖密度過大

現(xiàn)代化商品經(jīng)濟強調(diào)專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營，通過市場價格引導種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和新時期發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局逐漸向種養(yǎng)循環(huán)的綠色發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，但種養(yǎng)布局脫節(jié)問題依然突出。我國東北與西北地區(qū)由于種植面積廣袤，具備畜禽糞便消納的潛力，再加上人口密度較低等得天獨厚的條件，適宜發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖。在政策與經(jīng)濟效益的引導下，一度形成了“南畜北養(yǎng)”的趨勢。然而，養(yǎng)殖糞便的資源化利用是在種植單元和養(yǎng)殖單元層面實現(xiàn)的，其效果與運輸距離高度相關(guān)。通過大量調(diào)研訪談了解到，目前較為合理的糞污原料收集半徑是30 km左右，因此，以省域土地承載力為依據(jù)落實種養(yǎng)布局，可能會出現(xiàn)局部養(yǎng)殖密度過大的問題。例如黑龍江省有2 億多畝耕地，如果不考慮區(qū)域密度的問題，全省最大載畜量可達4 000 多萬個畜單位（奶牛）。而實際上，黑龍江81.43%的養(yǎng)殖量分布在綏化、哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯、大慶5 個地級市，想要完全實現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合的難度非常高。據(jù)測算，這些城市的養(yǎng)殖承載力已經(jīng)十分逼近臨界值[2]。

1.3 種養(yǎng)分離產(chǎn)生資源環(huán)境雙重壓力

2020年公布的第二次全國污染源普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)源污染排放占全國總排放量的“半壁江山”。在農(nóng)業(yè)源污染排放中，養(yǎng)殖業(yè)的污染排放情況略高于種植業(yè)，基本占據(jù)了農(nóng)業(yè)源污染排放的一半以上[3]。據(jù)統(tǒng)計，我國當前每年可收集的畜禽糞便總量折合純氮約1 400 萬噸，相當于化學氮肥年生產(chǎn)量的一半[4]。而種植業(yè)化肥施用強度仍遠高于國際上限[5]，農(nóng)業(yè)資源利用出現(xiàn)嚴重錯位，造成養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的雙重污染，如果能夠有效替代，則能實現(xiàn)種植、養(yǎng)殖污染的同步減少。

2 推進種養(yǎng)結(jié)合的主要堵點

近年來，種養(yǎng)結(jié)合成為推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要議題和發(fā)展方向，但有效的種養(yǎng)循環(huán)機制仍未建立起來，種養(yǎng)結(jié)合尚未破題，綜合來看，存在四方面堵點。

2.1 養(yǎng)殖場責任界定尚未壓實

2014年正式施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，是我國畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治執(zhí)法的主要依據(jù)，條例對產(chǎn)業(yè)的布局選址、環(huán)評審批、污染防治配套設(shè)施建設(shè)等前置環(huán)節(jié)做出了規(guī)定，也明確了廢棄物的處理方式、利用途徑等要求。但在執(zhí)行層面，對于養(yǎng)殖場環(huán)境監(jiān)管的主要抓手是污染防治配套設(shè)施建設(shè)，以及養(yǎng)殖廢水排放，對糞肥的去處沒有進行嚴格要求和管理。同時，“以地定養(yǎng)”一直停留在研究和政策引導的范疇，尚未對已建或新建養(yǎng)殖場強制性要求配套還田種植面積。大量的養(yǎng)殖場面臨著糞肥沒地去、也沒人管的境況。若沒有明確壓實糞肥還田的相關(guān)責任，則會嚴重降低種養(yǎng)結(jié)合的源頭動力。據(jù)調(diào)查，目前全國70.00%以上農(nóng)業(yè)園區(qū)為單一種植業(yè)或單一養(yǎng)殖業(yè)，大多數(shù)難以實現(xiàn)種植與養(yǎng)殖的相互銜接，僅部分兼營種養(yǎng)的園區(qū)，或者配套有機肥生產(chǎn)線的養(yǎng)殖場能夠有效實現(xiàn)糞肥資源化利用[6]。因此，在沒有嚴格的責任界定情況下，養(yǎng)殖主體推進糞肥還田的積極性不高，且阻力重重。

2.2 有機肥施用不具有便利性

糞肥、有機肥和化肥的配合施用有利于維持土壤肥力，已經(jīng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的共識，然而糞肥、有機肥仍然存在“叫好不叫座”的現(xiàn)象，市場競爭力遠遠低于化肥。一是有機肥施用成本高。有機肥生產(chǎn)成本過高，售價多倍于同等肥力的化肥，若按照大田作物畝均化肥施用量50 kg測算，施用化肥總成本約為120 元，而施用固體有機肥總成本至少在500 多元，液態(tài)糞肥施用成本則更高。二是糞肥施用難度大。據(jù)測算，50 kg化肥同等養(yǎng)分含量的普通堆肥需要將近1 噸的重量，對于大田作物，目前還缺少高效的糞肥施用農(nóng)機；對于山地種植的經(jīng)濟作物，搬運難度大。三是生產(chǎn)消納不同步。糞肥、有機肥每天都會產(chǎn)生，而農(nóng)田的肥料需求每年僅有幾次，存在時間上的錯配，對糞肥、有機肥的儲存提出了挑戰(zhàn)。

2.3 初級堆肥的質(zhì)量標準缺失

糞污綜合利用最有效、使用最廣的方式是堆肥還田，即將畜禽糞尿與秸稈、生物菌劑等原料混合，在場區(qū)內(nèi)堆制或田間地頭堆漚，最終發(fā)酵生產(chǎn)初級有機肥料。例如黑龍江省統(tǒng)計，畜禽糞便肥料化處理方式中，采用固體糞便自然堆積發(fā)酵還田的占93.40%，沼氣方式處理的占5.30%，生產(chǎn)商品有機肥的僅占1.30%[7]。但是現(xiàn)行有機肥標準只有關(guān)于商品有機肥的相關(guān)規(guī)定，沒有對堆肥進行相關(guān)要求，導致堆肥在種養(yǎng)結(jié)合的流通中存在質(zhì)疑和環(huán)境安全隱患。很多學者[8，9]都對于畜禽養(yǎng)殖糞便還田進行了跟蹤監(jiān)測研究，均在耕地土壤中發(fā)現(xiàn)了不同程度的重金屬、抗生素以及大腸桿菌污染，并證明了污染和施用糞肥的相關(guān)性。

2.4 社會化服務(wù)體系不健全

從種養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈來看，由于種植與養(yǎng)殖的嚴重脫節(jié)，即使種養(yǎng)雙方有相互銜接的意愿，仍受運輸距離、成本、技術(shù)等因素限制。第三方社會化服務(wù)組織可以在中間搭建起橋梁，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對于推進糞污資源化利用的政策導向也從補貼規(guī)模養(yǎng)殖場資源化處理設(shè)備，逐漸轉(zhuǎn)向培育糞肥還田服務(wù)組織。但是目前仍然存在著社會化服務(wù)組織數(shù)量少、規(guī)模小、服務(wù)能力弱的現(xiàn)象，機制、模式、市場均未理順，尚不能形成可復制、可推廣的養(yǎng)殖場、服務(wù)組織和種植主體緊密銜接的綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。有的地方政府為減少養(yǎng)殖污染，引入企業(yè)或支持合作社等組織開展有機肥生產(chǎn)、糞肥收集和利用。但運行一段時間后，養(yǎng)殖場卻“坐地起價”，要求企業(yè)和組織付費“購買”糞便，導致企業(yè)運轉(zhuǎn)困難。

3 國際和國內(nèi)的典型做法

推進種養(yǎng)結(jié)合，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在國際國內(nèi)范圍都具有共識，并且進行了有效探索。

3.1 浙江探索種養(yǎng)結(jié)合三級循環(huán)體系

浙江積極推進現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點建設(shè)，立足縣域統(tǒng)籌，整體構(gòu)建與資源環(huán)境承載力相匹配的“主體小循環(huán)、區(qū)域中循環(huán)、縣域大循環(huán)”三級循環(huán)體系，推進畜禽養(yǎng)殖業(yè)主、種植業(yè)主之間的有效對接，實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖糞污就地消納或異地利用，引導社會資本參與畜禽養(yǎng)殖污染治理和廢棄物綜合利用[10]。

3.2 黑龍江積極培育種養(yǎng)結(jié)合社會化服務(wù)組織

黑龍江積極探索第三方社會化服務(wù)形式，明確補助對象和補助標準，探索畜禽糞肥收集、處理、還田銜接實施分段補貼和全環(huán)節(jié)服務(wù)補貼兩種補貼方式，構(gòu)建基于糞肥流向全程可追溯的補貼發(fā)放與管理機制。以“政府引導+社會化運作”“養(yǎng)殖戶+畜禽糞污收集處理還田企業(yè)”“社會化服務(wù)組織+種植農(nóng)戶”等試點項目實施機制，扶持壯大糞肥收集、處理、施用市場主體規(guī)模，鼓勵引導企業(yè)、社會化服務(wù)組織與種植主體對接，提供糞肥還田全程服務(wù)。還田地塊重點向種植水稻、鮮食玉米、蔬菜、馬鈴薯等高值高效作物上傾斜，引導建立可持續(xù)發(fā)展糞肥還田機制。

3.3 荷蘭實施綜合養(yǎng)分管理，促進種養(yǎng)循環(huán)

20世紀80年代以來，為應(yīng)對畜禽糞污這一突出農(nóng)業(yè)污染問題，荷蘭政府開始調(diào)整以增產(chǎn)為導向的農(nóng)業(yè)政策，按照“以地定畜、種養(yǎng)結(jié)合”的理念推進畜禽養(yǎng)殖污染防治。先是以立法方式嚴格控制畜禽養(yǎng)殖量，提出了豬和家禽的生產(chǎn)配額，禁止擅自新建養(yǎng)殖場或擴大規(guī)模，并實行歐盟的牛奶配額制度，規(guī)定每公頃耕地的承載規(guī)模，不再允許現(xiàn)有養(yǎng)殖場隨意擴大經(jīng)營規(guī)模。所有從事畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)場和公司必須登記種養(yǎng)殖規(guī)模，申請糞便排放許可，超過標準的必須繳納糞便處理費。荷蘭對養(yǎng)殖場一個最基本的設(shè)施要求就是足夠存儲6 個月以上糞便的貯存池，以便全量還田。同時，為促進跨區(qū)域種養(yǎng)平衡，政府還協(xié)助建立畜禽糞便交易市場，通過財政補貼支持農(nóng)場主將多余的糞便進行處理，或者通過運往糞肥短缺地區(qū)或者國外其他地區(qū)，促進畜禽糞肥在國家內(nèi)部區(qū)域之間，以及荷蘭與歐盟其他國家之間的流動，最終實現(xiàn)糞便的資源化利用[11]。

4 推進種養(yǎng)結(jié)合的政策建議

在規(guī)?；?、專業(yè)化程度不斷提高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背景下，彌合種植和養(yǎng)殖之間的“斷鏈”，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的必然要求，也是傳統(tǒng)農(nóng)耕文明與現(xiàn)代生態(tài)文明的有機結(jié)合，需多措并舉，打通堵點，重構(gòu)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展中的種養(yǎng)關(guān)系。

4.1 合理規(guī)劃種養(yǎng)布局，在最小單元實現(xiàn)以地定養(yǎng)

農(nóng)田是有機肥的最佳去處。因此，未來養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展需要遵循“以地定養(yǎng)”的基本準則，原則上應(yīng)該在養(yǎng)殖主體的層面實現(xiàn)，而不應(yīng)將范圍擴展過大，最大不應(yīng)超過縣域范圍。在農(nóng)戶層面，確保任何一個養(yǎng)殖場不管大小，必須有配套的農(nóng)田面積來吸納其廢棄物的產(chǎn)生，養(yǎng)殖場要么直接擁有周圍土地的經(jīng)營權(quán)，要么和經(jīng)營周圍土地的農(nóng)戶簽訂供需合同來實現(xiàn)有機肥的合理化利用。允許部分農(nóng)用地用于養(yǎng)殖場建設(shè)，實行養(yǎng)殖場占地總量平衡，在農(nóng)田周圍開放養(yǎng)殖用地和養(yǎng)殖總量指標激勵養(yǎng)殖場建設(shè)，以地塊可消納的有機肥量來確定養(yǎng)殖業(yè)的布設(shè)，使得養(yǎng)殖業(yè)的廢棄物可以有效返回農(nóng)田得到充分利用，從根本上解決牲畜與農(nóng)田距離太遠的問題，從而改變種養(yǎng)分離的現(xiàn)狀。在區(qū)域?qū)用妫苊饩植筐B(yǎng)殖密度過大的現(xiàn)象，堅持跨主體協(xié)調(diào)，縣域統(tǒng)籌，合理確定與種植規(guī)模相適應(yīng)的養(yǎng)殖規(guī)模，才能加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有發(fā)展方式，推進種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)有效銜接。

4.2 壓實主體責任，區(qū)分糞便的資源和污染屬性

依據(jù)《土壤污染防治法》，種植主體具有保護耕地質(zhì)量的法定責任；依據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，養(yǎng)殖主體有合理處理糞污的法定責任。對于養(yǎng)殖主體的考核監(jiān)督，應(yīng)從前端設(shè)備投入環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向末端利用環(huán)節(jié)。以立法的形式，要求養(yǎng)殖主體主動尋求種植主體為其消納，建立糞便資源化利用臺賬，監(jiān)督考核以產(chǎn)能倒推產(chǎn)量，確保糞肥流向全程可追溯。

畜禽糞便具有資源和污染雙重屬性。按照“污染者付費”原則，應(yīng)明確界定：養(yǎng)殖場自身不能妥善處理和利用的畜禽糞便，就是潛在的污染物，第三方主體收集其養(yǎng)殖場產(chǎn)生的糞便，相當于為其提供污染處理服務(wù)，養(yǎng)殖場應(yīng)主動、免費、甚至付費，將其自身無法消納的糞便交付給收集主體。

4.3 培育社會化服務(wù)組織，打通種養(yǎng)循環(huán)堵點

社會化服務(wù)組織是連接種養(yǎng)兩端，暢通種養(yǎng)循環(huán)的有效橋梁，能夠有效解決種植與養(yǎng)殖銜接中的現(xiàn)實難題。從價值鏈的角度來看，是將補貼投入從污染治理的前端移向了資源化利用的后端，減少了對于不可控因素的依賴。大力培育第三方主體，以市場化運作為主，通過財政補助、競爭立項等方式，積極引導具有成熟種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的龍頭企業(yè)、合作社、社會化服務(wù)組織等新型主體參與，構(gòu)建起多方共贏、服務(wù)有效的利益聯(lián)結(jié)機制。同時，培育社會化服務(wù)組織，要以結(jié)果為導向，對糞肥還田收集處理、施用服務(wù)等不同環(huán)節(jié)的服務(wù)量予以補獎，對提供全環(huán)節(jié)服務(wù)的專業(yè)化服務(wù)主體，可依據(jù)還田面積按畝均標準打包補獎。

4.4 強化科技支撐，提高有機肥施用便利性

目前我國有機肥多是施用在高附加值的經(jīng)濟作物，以高收益來彌補有機肥的施用成本。但是這種模式能消納的有機肥只占了糞肥產(chǎn)生量中的很少一部分。推行種養(yǎng)結(jié)合，實現(xiàn)養(yǎng)殖糞污全量化還田，終究是要還到大田作物中，實現(xiàn)大規(guī)模的施用。這就對現(xiàn)有的農(nóng)機科技提出了更高的要求，要充分發(fā)揮科技創(chuàng)新聯(lián)盟作用，有效利用最新的數(shù)字技術(shù)、新型材料，研發(fā)適用于不同種植條件的糞肥還田農(nóng)機。完善農(nóng)機具補貼制度，大力推廣簡單實用技術(shù)，讓有機肥和化肥相比具有一定的競爭優(yōu)勢，這樣才能促進農(nóng)民施用更多的有機肥。同時，要強化有機肥標準管理，增加標準種類，提出堆肥的初級有機肥固態(tài)、液態(tài)技術(shù)標準和施用規(guī)范，確保有機肥環(huán)境風險可控。