展望“十四五” 工程總承包開(kāi)啟新征程

■ 中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司 曾玉華 吳善杰 趙海迪

“十三五”期間，工程總承包政策不斷完善，工程總承包業(yè)務(wù)開(kāi)展情況穩(wěn)中向上。2020年《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》的正式實(shí)施和《建設(shè)工程項(xiàng)目總承包合同（示范文本）》的正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)工程總承包的發(fā)展開(kāi)啟新篇章，為“十三五”畫上了完美句號(hào)。本文將對(duì)工程總承包模式在“十三五”期間取得的成績(jī)和面臨的問(wèn)題進(jìn)行回顧和分析，并對(duì)“十四五”時(shí)期工程總承包的發(fā)展方向作出展望。

“十三五”時(shí)期工程總承包發(fā)展情況

政策發(fā)展情況

國(guó)家層面，“十三五”初期我國(guó)工程總承包的推行進(jìn)入政策發(fā)布高峰期，工程總承包逐步邁入規(guī)范化發(fā)展的時(shí)代。

2016年5月，住建部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)）提出20條推進(jìn)工程總承包發(fā)展的意見(jiàn)，正式吹響了工程總承包發(fā)展的號(hào)角。

2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》將加快推行工程總承包，作為建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的改革重點(diǎn)之一。

2017年5月，住建部發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T50358-2017），旨在提高建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理水平，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理的規(guī)范化，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理與國(guó)際接軌。

2017年7月，住建部《關(guān)于工程總承包項(xiàng)目和政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目辦理施工許可手續(xù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（建辦市[2017]46號(hào)）明確，工程總承包項(xiàng)目施工許可證及其申請(qǐng)表中增加“工程總承包單位”和“工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理”欄目，根據(jù)總分包合同依法辦理施工許可。

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）對(duì)工程總承包發(fā)包和承包、項(xiàng)目的實(shí)施、計(jì)價(jià)模式、風(fēng)險(xiǎn)劃分等內(nèi)容進(jìn)行了明確。

2018年12月，住建部印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包計(jì)量計(jì)價(jià)規(guī)范》（征求意見(jiàn)稿），以期指導(dǎo)工程總承包的計(jì)量計(jì)價(jià)。

2019年12月，住建部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)），全文共計(jì)四章28條，明確了工程總承包發(fā)包階段、資質(zhì)和資格條件、合同價(jià)格形式、開(kāi)放資質(zhì)互申、分包方式等內(nèi)容，標(biāo)志著工程總承包發(fā)展進(jìn)入新的階段。

2020年，住建部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合制定并頒發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），進(jìn)一步落實(shí)《工程總承包管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)文件的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)發(fā)承包雙方風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)和控制，為BIM技術(shù)在工程總承包模式下的應(yīng)用在合同角度提供了依據(jù)。

試點(diǎn)推進(jìn)情況

“十三五”期間，為貫徹國(guó)家相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)和管理辦法，深化建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革,探索研究適應(yīng)工程總承包發(fā)展的企業(yè)管理機(jī)制和組織實(shí)施方式，各省市積極出臺(tái)工程總承包的實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)。自2016年，浙江、福建、上海、貴州、杭州、江蘇、重慶、青海、山東、四川等地相繼公布了工程總承包試點(diǎn)企業(yè)名單。

繼2014年第一批次試點(diǎn)企業(yè)公布之后，2016年2月，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳再次公布浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司等43家企業(yè)作為工程總承包第二批試點(diǎn)企業(yè)；2017年底至2018年底，江蘇省分批次公布了工程總承包試點(diǎn)企業(yè)名單，企業(yè)數(shù)量累計(jì)達(dá)到232家；2019年，安徽、青海、山東等地累計(jì)公布試點(diǎn)企業(yè)100余家；2020年7月，四川省公布了包含中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司、中鐵二局集團(tuán)有限公司在內(nèi)的試點(diǎn)企業(yè)156家。

市場(chǎng)交易情況

“十三五”期間，隨著國(guó)家配套政策的出臺(tái)，各省市積極響應(yīng)，穩(wěn)步推進(jìn)工程總承包工作，整體市場(chǎng)交易情況穩(wěn)中向好。東南沿海等政策開(kāi)放較早的地區(qū)工程總承包開(kāi)展情況稍優(yōu)于中西部地區(qū)；中西部地區(qū)以成都、重慶作為代表城市的交易情況，也總體較為良好。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣州市2020年度房建、市政領(lǐng)域工程總承包交易額占全市建設(shè)工程交易總額的11%，深圳市作為建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的先行示范區(qū)，占比高達(dá)15%。上海市則基本在投資金額2億元以下的房建和市政項(xiàng)目上采用工程總承包模式，年度交易規(guī)模較小。

“十三五”時(shí)期工程總承包發(fā)展特點(diǎn)

明確發(fā)包階段分類

有效的投資控制，是工程總承包模式的顯著優(yōu)勢(shì)之一。特別是政府投資項(xiàng)目，在發(fā)包人要求不明確的情況下，在可研或方案階段進(jìn)行工程總承包發(fā)包，投資失控的風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)工程總承包模式的推行造成了一定的阻礙。同時(shí)，由于建設(shè)單位在前期的準(zhǔn)備階段無(wú)法達(dá)到明確發(fā)包人要求的深度，而《政府投資條例》的實(shí)施，為破解這一難題提供了新的思路?！墩顿Y條例》將政府投資項(xiàng)目約定在初步設(shè)計(jì)批復(fù)之后，通過(guò)對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行完善，從理論上解決了“前期準(zhǔn)備階段無(wú)法明確發(fā)包人要求”的問(wèn)題。

確定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

在公開(kāi)前期服務(wù)成果的基礎(chǔ)上，允許前期可研、設(shè)計(jì)等咨詢服務(wù)企業(yè)參與后期工程總承包投標(biāo)，不僅能有效避免由于信息不對(duì)稱造成的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也能給參與前期可研、設(shè)計(jì)等企業(yè)提供動(dòng)力，激勵(lì)其參與前期工作，避免因前期產(chǎn)值小、后端產(chǎn)值大的原因造成企業(yè)被動(dòng)選擇放棄前期工作，致使行業(yè)格局發(fā)生較大變化。

要求“雙資質(zhì)”制度

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》的正式實(shí)施，標(biāo)志著“雙資質(zhì)”投標(biāo)時(shí)代的到來(lái)。我國(guó)房建和市政領(lǐng)域工程總承包起步較晚，在多年傳統(tǒng)組織模式下發(fā)展的建筑業(yè)企業(yè)多數(shù)僅具有單一設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)，缺乏設(shè)計(jì)施工一體化的管理能力。因此，允許聯(lián)合體投標(biāo)，同時(shí)開(kāi)放資質(zhì)互申的特殊通道，作為工程總承包發(fā)展的過(guò)渡，有利于建筑業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育能夠與國(guó)際接軌的工程總承包商。

“十三五”時(shí)期工程總承包發(fā)展問(wèn)題

工程總承包模式存在“兩張皮”現(xiàn)象

由于聯(lián)合體雙方在企業(yè)文化、思想理念、項(xiàng)目回報(bào)等問(wèn)題上的不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施無(wú)法形成真正的聯(lián)合。在聯(lián)合體模式下，設(shè)計(jì)牽頭設(shè)計(jì)管不住施工，施工牽頭施工管不住設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)、施工的融合無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，優(yōu)勢(shì)就無(wú)法全部體現(xiàn)，就會(huì)對(duì)工程總承包模式產(chǎn)生“傷害”。如果“兩張皮”現(xiàn)象無(wú)法得到根本性改變，就無(wú)法真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢(shì)。

工程總承包企業(yè)管理能力不足

基于企業(yè)發(fā)展方向的不確定性，部分企業(yè)在提升工程總承包能力方面缺乏內(nèi)在動(dòng)力。一個(gè)合格的工程總承包企業(yè)，不僅需要有完善的內(nèi)部制度、架構(gòu)作為支撐，還需要大量同時(shí)具備法務(wù)、商務(wù)、設(shè)計(jì)管理、施工管理等能力的復(fù)合型人才。就項(xiàng)目管理而言，現(xiàn)有施工背景的工程總承包企業(yè)，設(shè)計(jì)管理能力明顯不足；設(shè)計(jì)背景的工程總承包企業(yè)，現(xiàn)場(chǎng)管理能力亟待提升。

工程總承包合同計(jì)價(jià)模式不規(guī)范

目前，國(guó)內(nèi)政府投資項(xiàng)目和國(guó)有資金投資項(xiàng)目計(jì)價(jià)模式基本采用定額降幅或模擬清單模式，總價(jià)合同屈指可數(shù)。建設(shè)單位在招標(biāo)準(zhǔn)備階段未能對(duì)擬建項(xiàng)目的“發(fā)包人要求”進(jìn)行詳細(xì)約定，在非總價(jià)合同模式下，不僅會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資失控原因無(wú)法追溯，阻礙項(xiàng)目進(jìn)度、影響工程品質(zhì)，還會(huì)使整個(gè)建設(shè)過(guò)程持續(xù)存在爭(zhēng)議，最終引發(fā)對(duì)工程總承包模式的詬病。此外，在定額降幅和模擬清單模式下，設(shè)計(jì)、施工的融合并無(wú)壓力和動(dòng)力，加劇了“兩張皮”現(xiàn)象。

工程總承包管理實(shí)施細(xì)則不完善

目前，行業(yè)主管部門對(duì)工程總承包企業(yè)的管理方式和評(píng)價(jià)體系，與傳統(tǒng)模式無(wú)異。在建設(shè)單位和主管部門對(duì)項(xiàng)目檢查和項(xiàng)目履約檢查過(guò)程中，仍然是設(shè)計(jì)、施工分別管理；對(duì)于施工許可、項(xiàng)目資料、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目經(jīng)理終身責(zé)任制等，在現(xiàn)有的表格中或者管理體系文件中，均未體現(xiàn)工程總承包單位地位，無(wú)法對(duì)承包人提升工程總承包管理能力、履行總承包管理義務(wù)產(chǎn)生有效的壓力。

工程總承包招標(biāo)準(zhǔn)備工作不充分

工程總承包管理辦法雖然對(duì)不同投資類型的項(xiàng)目作出了發(fā)包階段以及相應(yīng)準(zhǔn)備工作的要求，但大多建設(shè)單位迫于自身專業(yè)能力欠缺或建設(shè)壓力，往往忽略前期的準(zhǔn)備工作，影響可行性研究報(bào)告的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。由于前期建筑功能、需求、標(biāo)準(zhǔn)、方案不確定，招標(biāo)文件及發(fā)包人要求編制深度不夠，項(xiàng)目中標(biāo)后對(duì)方案進(jìn)行反復(fù)修改、從而導(dǎo)致投資增加，不僅加大了發(fā)承包雙方的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給工程總承包模式成功運(yùn)行帶來(lái)障礙。

工程咨詢行業(yè)發(fā)展不匹配

伴隨著《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》和《建設(shè)工程項(xiàng)目總承包合同（示范文本）》中“發(fā)包人要求”一詞的高頻出現(xiàn)，國(guó)家主管部門對(duì)建設(shè)單位前期策劃提出了更高的要求。建設(shè)單位無(wú)法在前期將項(xiàng)目的“發(fā)包人要求”梳理清楚的情況下，就需要全過(guò)程咨詢單位的輔助，在項(xiàng)目決策階段和全過(guò)程實(shí)施階段提供服務(wù)與指導(dǎo)。傳統(tǒng)組織模式下的咨詢行業(yè)已無(wú)法滿足市場(chǎng)需求，轉(zhuǎn)型為全過(guò)程工程咨詢迫在眉睫。

“十四五”時(shí)期工程總承包模式展望

鼓勵(lì)獨(dú)立承攬，培育國(guó)際承包企業(yè)

行業(yè)企業(yè)要積極響應(yīng)各項(xiàng)政策號(hào)召，在國(guó)有投資或國(guó)有企業(yè)投資的項(xiàng)目上，推行“雙資質(zhì)”企業(yè)的“獨(dú)立投標(biāo)”，解決聯(lián)合體企業(yè)文化、思想理念不一致導(dǎo)致的責(zé)任不清晰，目標(biāo)不統(tǒng)一、設(shè)計(jì)施工融合困難等問(wèn)題；推動(dòng)工程總承包單位適應(yīng)市場(chǎng)要求，改革轉(zhuǎn)型，建立與工程總承包相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理制度；形成項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工，以及質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理等工程總承包綜合管理能力；與國(guó)際接軌，更好地服務(wù)于國(guó)家“一帶一路”倡議的深入實(shí)施。

推行總價(jià)合同，激發(fā)內(nèi)在融合動(dòng)力

總價(jià)合同符合工程總承包模式的發(fā)展內(nèi)核，也能提升總承包單位的內(nèi)在融合動(dòng)力。隨著工程總承包制度的不斷完善，市場(chǎng)的不斷嘗試和試錯(cuò)，將加快總價(jià)合同的推行。

完善監(jiān)管體系，敦促行業(yè)良性發(fā)展

建立對(duì)開(kāi)展工程總承包業(yè)務(wù)的企業(yè)以及從事工程總承包項(xiàng)目管理的負(fù)責(zé)人合理、有效的履約評(píng)價(jià)體系。將企業(yè)資質(zhì)、管理體系、類似業(yè)績(jī)、信用等級(jí)、現(xiàn)場(chǎng)管理情況等信息納入工程總承包單位評(píng)價(jià)體系，并實(shí)時(shí)更新，便于主管部門對(duì)工程總承包企業(yè)的統(tǒng)一、公開(kāi)監(jiān)管，促使工程總承包企業(yè)規(guī)范高效運(yùn)行。

推動(dòng)全咨發(fā)展，匹配行業(yè)發(fā)展需求

全過(guò)程工程咨詢作為國(guó)家大力推行的工程建設(shè)組織模式之一，貫穿整個(gè)工程建設(shè)的全生命周期。市場(chǎng)需求和工程總承包的發(fā)展，要求咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)培育工程總承包項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢綜合能力，為建設(shè)單位提供科學(xué)完整的規(guī)劃咨詢、投資策劃、合約咨詢、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)分析、建筑設(shè)計(jì)、施工指導(dǎo)監(jiān)督、后期跟蹤等全過(guò)程的全方位的咨詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程工程咨詢、工程總承包并行發(fā)展，推動(dòng)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

“十四五”時(shí)期，是工程總承包模式發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。從傳統(tǒng)建設(shè)組織模式轉(zhuǎn)向“工程總承包+全過(guò)程工程咨詢+建筑師負(fù)責(zé)制”的創(chuàng)新型模式，實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，要以完善的國(guó)家宏觀政策與配套實(shí)施細(xì)則為綱領(lǐng)，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，依托信息化建設(shè)，在不斷探索與總結(jié)中加快推進(jìn)，唯有此，才能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)建筑業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。