關(guān)于工程監(jiān)理費的計取和結(jié)算執(zhí)行標準的探討

王耀華（孝感市環(huán)建工程建設(shè)監(jiān)理有限責任公司， 湖北 孝感 432000）

2016 年，國家發(fā)展改革委第 31 號令廢止《關(guān)于頒發(fā)〈建設(shè)項目進行可行性研究的試行管理辦法〉的通知》等30 件規(guī)章和《關(guān)于試行加強基本建設(shè)管理幾個規(guī)定的通知》等 1 032 件規(guī)范性文件，《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定〉的通知》（發(fā)改價格 ［2007］670 號）（以下簡稱“發(fā)改價格 ［2007］670 號”）也在其中。涉及工程監(jiān)理計費的文件廢止后，如何計取監(jiān)理費，依照什么標準或者什么文件計算監(jiān)理費，成為了工程參建主體（建設(shè)單位和監(jiān)理單位等）和各地各監(jiān)管部門爭議的焦點。建設(shè)單位特別是承接政府投資項目的單位對工程監(jiān)理費的確定、財政部門對工程監(jiān)理費的評審、審計部門對工程監(jiān)理費在結(jié)算審計等，都沒有可供參考的標準。

1 工程監(jiān)理費的歷史文件及其適用時間

1.1 工程監(jiān)理的發(fā)展歷程

工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托，依據(jù)有關(guān)工程建設(shè)的法律與法規(guī)，工程建設(shè)標準，國家批準的工程項目建設(shè)文件和工程建設(shè)監(jiān)理合同，以及其他工程建設(shè)合同，代表建設(shè)單位對施工單位的工程建設(shè)實施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動。我國的建設(shè)工程監(jiān)理制于 1988 年開始試點，1992 年在全國范圍內(nèi)全面推行。1997 年，《中華人民共和國建筑法》以法律制度的形式作出國家推行建筑工程監(jiān)理制度的規(guī)定，從而使建設(shè)工程監(jiān)理在全國范圍內(nèi)進入全面推行階段。自 1988 年實行工程監(jiān)理制度以來，我國工程監(jiān)理行業(yè)發(fā)展至今經(jīng)歷了試點、穩(wěn)步發(fā)展、全面推廣以及規(guī)范提升等幾個階段。

1.2 工程監(jiān)理費計費歷史文件規(guī)定

關(guān)于工程監(jiān)理費計費的最初文件由原國家物價局和原建設(shè)部于 1992 年印發(fā)的《關(guān)于發(fā)布工程建設(shè)監(jiān)理費有關(guān)規(guī)定的通知》（價費字［1992］479 號），自 1992年10 月1日起施行，規(guī)定工程監(jiān)理費按照所監(jiān)理工程概（預(yù)）算的百分比計收或者按照參與監(jiān)理工作的年度平均人數(shù)計算：3.5 萬元/人·年～5 萬元/人·年。以上兩項規(guī)定的工程建設(shè)監(jiān)理收費標準為指導(dǎo)性價格，由建設(shè)單位和監(jiān)理單位在規(guī)定的幅度內(nèi)協(xié)商確定。這是關(guān)于工程監(jiān)理費的首個規(guī)范性文件。

發(fā)改價格 ［2007］670 號文對不同投資規(guī)模、不同專業(yè)工程和不同工程復(fù)雜程度的工程監(jiān)理費計取比較完整、系統(tǒng)，計費方法比較合理，得到各參建單位和各監(jiān)管部門的認可并被長期使用。該文件廢止后仍被多地方、多部門繼續(xù)使用，也是被引用最多的文件。

2011年3月16日，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于降低部分建設(shè)項目收費標準規(guī)范收費行為等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格［2011］534 號）中規(guī)定，工程監(jiān)理收費，對依法必須實行監(jiān)理的計費額在 1 000 萬元及以上的建設(shè)工程施工階段的收費實行政府指導(dǎo)價，收費標準按發(fā)改價格［2007］670 號文件的規(guī)定執(zhí)行；其他工程施工階段的監(jiān)理收費和其他階段的監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費實行市場調(diào)節(jié)價，即依法必須監(jiān)理的 1 000 萬元以下工程監(jiān)理費實行市場調(diào)節(jié)價。該通知自 2011年5月1日起執(zhí)行。

2014年7月10日，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于放開部分建設(shè)項目服務(wù)收費標準有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格［2014］1573 號）中規(guī)定，“放開除政府投資項目及政府委托服務(wù)以外的建設(shè)項目前期工作咨詢、工程勘察設(shè)計、招標代理、工程監(jiān)理等 4 項服務(wù)收費標準，實行市場調(diào)節(jié)價。采用直接投資和資本金注入的政府投資項目，以及政府委托的上述服務(wù)收費，繼續(xù)實行政府指導(dǎo)價管理，執(zhí)行規(guī)定的收費標準……”，即放開政府投資項目或政府委托服務(wù)以外的 4 項服務(wù)收費標準（包括工程監(jiān)理費），實行市場調(diào)節(jié)價。該通知自 2014年8月1日起執(zhí)行。

2015年2月11日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進一步放開建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格的通知》（發(fā)改價格［2015］299 號）（以下簡稱“發(fā)改價格［2015］299 號文”）。該通知自 2015年3月1日起執(zhí)行。該通知規(guī)定“在已放開非政府投資及非政府委托的建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格的基礎(chǔ)上，全面放開以下實行政府指導(dǎo)價管理的建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格，實行市場調(diào)節(jié)價”，其中包括“（四）工程監(jiān)理費……”，即自 2015年3月1日起，工程監(jiān)理執(zhí)行市場調(diào)節(jié)價，遵守價格法；還規(guī)定“此前與本通知不符的有關(guān)規(guī)定，同時廢止”，即以前關(guān)于工程監(jiān)理費的文件同時廢止（不再有效）。

2016年1月1日，國家發(fā)展改革委令第 31 號決定廢止《關(guān)于〈建設(shè)項目進行可行性研究的試行管理辦法〉的通知》等 30 件規(guī)章和《關(guān)于試行加強基本建設(shè)管理幾個規(guī)定的通知》等 1 032 件規(guī)范性文件，其中包括發(fā)改價格［2007］670 號文。

2 地方制定監(jiān)理費計取方法分析

2.1 發(fā)改價格［2015］ 299 號文件的局限性

根據(jù)以上關(guān)于工程監(jiān)理費歷史文件的規(guī)定，目前工程監(jiān)理費計費標準應(yīng)該遵循發(fā)改價格［2015］299 號文和《中華人民共和國價格法》的相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定都未明確具體的執(zhí)行標準，只是要求按照服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量等實行明碼標價制度。由于每個工程項目的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍和工程難易程度不一樣，監(jiān)理單位無法執(zhí)行統(tǒng)一的明碼標價，建設(shè)單位無法預(yù)算工程監(jiān)理費，財政部門無法按照以上文件確定投資估（預(yù)）算中的監(jiān)理費，審計部門無法對政府投資項目工程監(jiān)理費結(jié)算的合理性進行審計。為此，有的部門仍然執(zhí)行或參照（使用）發(fā)改價格［2007］670 號文，有的地方政府或者地方政府有關(guān)部門制定了一些地方性規(guī)定，以規(guī)范政府投資項目的監(jiān)理費計取/結(jié)算方法。值得注意的是，有些規(guī)定不符合項目實際情況，有些規(guī)定直接以廢止文件為標準或者引用廢止文件，有些規(guī)定在政府相關(guān)部門之間互不認可（如財政部門和審計部門各自發(fā)文，方法標準無法統(tǒng)一）。由于工程監(jiān)理費計取與結(jié)算沒有標準可依，有些針對工程監(jiān)理費的規(guī)定或文件又相互抵觸，各參建單位和有關(guān)管理部門長期為工程監(jiān)理計費問題而爭論不休，耗時費力，而最終利益受損最多的是監(jiān)理單位。

2.2 地方制定有關(guān)工程監(jiān)理規(guī)定的限定條件

從法規(guī)效力上看，無論是時間效力，還是層級效力，各地方政府部門繼續(xù)使用或者引用發(fā)改價格［2007］670號文，均不具有法律效力。2017年10月23日，國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部、國家工商總局和國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（發(fā)改價監(jiān)［2017］1849 號）（以下簡稱“發(fā)改價監(jiān)［2017］1849 號文”），其中第三章第十七條規(guī)定：“（三）不得超越定價權(quán)限進行政府定價，包括但不限于：1.對實行政府指導(dǎo)價的商品、服務(wù)進行政府定價；2.對不屬于本級政府定價目錄范圍內(nèi)的商品、服務(wù)制定政府定價或者政府指導(dǎo)價；3.違反《中華人民共和國價格法》等法律法規(guī)采取價格干預(yù)措施。（四）不得違法干預(yù)實行市場調(diào)節(jié)價的商品和服務(wù)的價格水平，包括但不限于：1.制定公布商品和服務(wù)的統(tǒng)一執(zhí)行價、參考價；2.規(guī)定商品和服務(wù)的最高或者最低限價；3.干預(yù)影響商品和服務(wù)價格水平的手續(xù)費、折扣或者其他費用。”從該規(guī)定可以看出，國家深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，要求地方政府或相關(guān)部門不能對已實行市場調(diào)節(jié)價的商品或服務(wù)進行政府定價或者干預(yù)市場調(diào)節(jié)價。因此，地方政府或相關(guān)部門繼續(xù)使用或者引用已經(jīng)廢止的文件，或者針對工程監(jiān)理費制定新政策，或者干預(yù)已放開的政策，都是不符合法律規(guī)定的。

3 如何制定合理的工程監(jiān)理費計取標準

按照法律規(guī)定，國家或行業(yè)主管部門廢止某個文件，都會相應(yīng)發(fā)布新文件來取代它。在實施新文件后，按新文件執(zhí)行，以前發(fā)布的文件同時廢止。目前，工程監(jiān)理費應(yīng)當適用發(fā)改價格［2015］299 號文。

由于發(fā)改價格［2015］299 號文對建設(shè)單位、監(jiān)理單位、財政部門和審計部門等缺乏可操作性，各地針對工程監(jiān)理費制定的地方性規(guī)定既背離了國家深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的政策，也不符合發(fā)改價監(jiān)［2017］1849 號文的規(guī)定。另外，按照法律法規(guī)的時間效力和層級效力來解釋，這些地方性規(guī)定均是無效的。

按照法律規(guī)定，若沒有相關(guān)國家規(guī)定，則按照行業(yè)規(guī)定執(zhí)行。監(jiān)理行業(yè)協(xié)會可以根據(jù)市場調(diào)查結(jié)果，同時征求各參建單位意見和有關(guān)專家意見，兼顧各方利益，并結(jié)合工程規(guī)模、工程專業(yè)類別和工程復(fù)雜程度等，依照發(fā)改價格［2015］299 號文的規(guī)定，制定工程監(jiān)理中介服務(wù)計費標準。

相對來說，行業(yè)協(xié)會制定的工程監(jiān)理費計取標準比較符合市場實際，也能夠滿足建設(shè)單位、監(jiān)理單位、財政部門和審計部門等的監(jiān)管要求，同時還符合發(fā)改價格［2015］299 號文和發(fā)改價監(jiān)［2017］1849 號文等有關(guān)規(guī)章的規(guī)定。因此，監(jiān)理協(xié)會制定的工程監(jiān)理費計取參考標準符合有關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定，既可以滿足各參建方的需要，也可以滿足有關(guān)監(jiān)管部門的需要，是規(guī)范監(jiān)理市場最合理、最有效的方法。