高標準農(nóng)田建設項目管理工作探討

劉修明，劉翔鴻（.河南省洛陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局， 河南 洛陽 4706；.建基工程咨詢有限公司， 河南 鄭州450004）

0 引 言

2016 年 3 月 8 日，習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議湖南代表團的審議并聽取了基層代表有關農(nóng)業(yè)問題的意見建議后強調(diào)，要以科技為支撐走內(nèi)涵式現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。“藏糧于地、藏糧于技”，是黨中央對提高糧食產(chǎn)能、確保糧食安全的戰(zhàn)略部署和時代要求。近些年來，中央及地方各級政府投入大量財政資金用于高標準農(nóng)田項目建設，有力地促進了耕地保護、地力提升和產(chǎn)能提高，為確保國家糧食安全起到了“壓艙石”的作用。

1 高標準農(nóng)田建設項目實施現(xiàn)狀

隨著人民群眾生活水平的不斷提高，農(nóng)村青壯年人口不斷流向城市，農(nóng)村留守人口老齡化趨勢明顯。加上耕地不連片、設施不完善、農(nóng)業(yè)機械化程度不高等因素，出現(xiàn)了部分耕地無力耕種、隨意耕種和“非農(nóng)化、非糧化”甚至撂荒等現(xiàn)象。

近些年，自然資源部、國家發(fā)展改革委、水利部、財政部等部門分頭實施了諸如土地整治、千億斤糧食、農(nóng)田小水利和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等具有高標準農(nóng)田建設性質(zhì)的類似項目，對提升糧食產(chǎn)量、加強 18 億畝耕地保護起到了積極推動的作用。由于各部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制，出現(xiàn)了個別項目區(qū)重疊或重復投資、項目區(qū)范圍大而有效治理面積偏小、工程設施技術(shù)含量偏低、區(qū)域內(nèi)工程配套率低、工程效益發(fā)揮有限等弊端。

機構(gòu)改革后，政府為了進一步提高糧食產(chǎn)量，遏制耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”，把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保糧食安全上升到國家戰(zhàn)略高度，大力推進高標準農(nóng)田建設，將高標準農(nóng)田建設項目統(tǒng)一歸口到各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實施。2019 年 11 月 21 日，國務院辦公廳發(fā)布《關于切實加強高標準農(nóng)田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發(fā) [2019] 50 號）；2020 年 11 月 12 日，李克強總理在主持召開全國冬春農(nóng)田水利暨高標準農(nóng)田建設電視電話會議時，要求各地要對高標準農(nóng)田建設加強財政資金保障，確保國家糧食安全；2020 年 12 月 16 日至 18 日中央經(jīng)濟工作會議把加強高標準農(nóng)田建設、加強農(nóng)田水利建設作為重點任務；2020 年 12 月 28 日至 29 日，中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)，加快推進高標準農(nóng)田建設，加大農(nóng)田水利建設力度。2021 年是“十四五”規(guī)劃開局之年，中央一號文件提出要采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度，建設 1 億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高標準農(nóng)田。不久前閉幕的 2021 年兩會又重點提出：堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，嚴守 18 億畝耕地紅線，實施高標準農(nóng)田建設。

2 高標準農(nóng)田建設項目實施中存在的問題

高標準農(nóng)田建設項目涉及農(nóng)業(yè)、水利、電力、交通、市政公用、土木及設備安裝等多個專業(yè)，項目種類多、內(nèi)容繁雜，不同類別的項目又具有各自不同的要求；建設單位人員編制不足，尤其是專業(yè)人員不能滿足工程管理的需要。由于目前大部分地區(qū)農(nóng)村耕地仍然是農(nóng)戶承包制，建設單位僅有的人員需要把大部分精力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組甚至農(nóng)戶的工程占地協(xié)調(diào)工作當中；勘察設計單位勘察不詳、專業(yè)工程施工圖達不到應有的設計深度；施工單位質(zhì)量管理體系不健全，對工程質(zhì)量不能進行有效自我管控；工程監(jiān)理單位缺乏有效的監(jiān)管手段和高度的自律意識，投入專業(yè)人員少，不能對工程質(zhì)量嚴格監(jiān)控；第三方復核單位對復核工作抱有應付心理。此外，各地采用的專業(yè)工程質(zhì)量標準不一，工程資料的編制和組卷師出多門。

（1）勘察設計單位達不到應有的深度，缺乏嚴格的圖紙評審或?qū)彶槌绦颉ＴO計圖紙的深度直接影響工程質(zhì)量、使用功能和使用年限。很多農(nóng)用機井工程，由于設計人員既未進行詳細的現(xiàn)場勘察，也未向項目所在村組有關人員了解情況，而是直接按規(guī)劃圖確定機井位置，成孔達到設計深度后卻發(fā)現(xiàn)無水或水量不能滿足使用要求，只能加深或更換位置重新施工。由于缺乏嚴格的圖紙評審或?qū)彶槌绦?，很多項目未進行施工圖設計，如鋼筋混凝土蓄水池工程，設計圖紙既不標注混凝土抗?jié)B等級、迎水面按普通混凝土設計鋼筋保護層厚度，也不注明池底與池壁混凝土須一次性澆筑；在池底與池壁混凝土不能進行一次性澆筑的情況下，未說明施工縫該如何留設、施工縫處該如何止水。施工單位為便于現(xiàn)場施工，不惜違反強制性條文，直接將池底與池壁混凝土分 2 次澆筑，在滿水試驗時，蓄水池根部多處滲漏；有些高位地上水池本來無需設置頂蓋，設計單位不僅設計了頂蓋，還設計為無梁頂板，既增加了施工難度，又浪費了許多投資。

（2）施工單位對工程質(zhì)量自控不嚴。由于高標準農(nóng)田建設涉及專業(yè)較多且相互交叉，施工標段不易劃分。若按專業(yè)劃分標段，則每個施工標段工程可能會遍布多個村鎮(zhèn)，這雖然有利于招到專業(yè)的施工隊伍，但一個施工單位需要協(xié)調(diào)多個地方的人員。若按村鎮(zhèn)區(qū)域劃分標段，則每個施工標段可能會包含多個專業(yè)，施工單位資質(zhì)和技術(shù)力量不能滿足工程需要。由于高標準農(nóng)田項目施工技術(shù)含量并不高，施工單位資質(zhì)要求級別低，施工單位不愿意投入技術(shù)力量，不必說投標文件里承諾的管理人員不到場，哪怕最起碼的項目經(jīng)理和質(zhì)檢員也不配備，而是直接委托當?shù)厝藛T管理。在這種情況下施工單位必然不會采取有效的管理措施，也無法對工程質(zhì)量實施自控，往往會放任工人偷工減料。例如筆者在檢查一個灌溉工程時發(fā)現(xiàn)：地埋管與出水口連接立管未按設計要求做水泥土和混凝土保護，出水口不穩(wěn)固（一旦一個出水口損壞，直接導致多個出水口無法使用）；由于設計出水口過密，有施工單位工人省工作假，不將出水口與地埋輸水主管連接；田間道路工程不設置脹縫，導致路面橫斷、灰土路基灰劑量和壓實度達不到設計要求。

（3）監(jiān)理單位對工程質(zhì)量監(jiān)控不力。長期以來，我國的監(jiān)理制度具有特殊性，和工程建設的其他參建方一樣受建設行政主管部門監(jiān)督管理，導致很多監(jiān)理單位缺乏契約意識。在高標準農(nóng)田建設項目監(jiān)理過程中，監(jiān)理單位無行政主管質(zhì)量監(jiān)督部門監(jiān)管，對人員、器具的投入與投標承諾出入較大。筆者在檢查中發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)場專業(yè)監(jiān)理人員配備不足，甚至無一人是投標承諾人員，無證上崗、代簽、越權(quán)簽字、該旁站的關鍵工序和重點部位不旁站等現(xiàn)象極為普遍。

（4）第三方復核單位起不到應有的作用。隨著“放管服”改革的持續(xù)深化，多地試行政府購買社會服務，第三方應運而生，但第三方資質(zhì)和人員資格要求及相應的責、權(quán)、利，尚無具體的指導性或推薦性的標準可依。目前很多建設單位引入的不是第三方巡查，而是第三方復核，甚至是受業(yè)主委托對項目進行初步驗收，與監(jiān)理單位的投資控制和質(zhì)量控制工作極具重復性。這就造成第三方復核單位不再進行嚴謹?shù)馁|(zhì)量與工程量的核查，往往照抄監(jiān)理單位的數(shù)據(jù)?？上攵@樣的第三方在工程監(jiān)管中起不到任何作用。

（5）工程資料不同步，檔案管理混亂。目前高標準農(nóng)田建設項目普遍存在工程資料不同步、檔案管理混亂的問題。參建單位自身原因是主觀因素，但客觀因素的影響也很關鍵。前些年，農(nóng)業(yè)建設項目多部門立項，各自為政，分別制定了相應的工程質(zhì)量驗收標準和規(guī)程。據(jù)了解，2020 年以前項目采用最多的是原國土資源部于 2013 年發(fā)布實施的 TD/T 1013—2013《土地整治項目驗收規(guī)程》、TD/T 1041—2013《土地整治工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》和TD/T 1042—2013《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》。原農(nóng)業(yè)部于 2009 年發(fā)布實施的 NY/T 1717—2009《農(nóng)業(yè)建設項目驗收技術(shù)規(guī)程》已不能與現(xiàn)行的相關專業(yè)規(guī)范相適應，而《農(nóng)業(yè)建設項目驗收技術(shù)規(guī)范》至今尚未正式發(fā)布實施。近日，河南省洛陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組織有關專家，就國家標準《農(nóng)業(yè)建設項目驗收技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》進行了研討，認為新規(guī)范更具全面指導性，決定在 2021 年全市農(nóng)業(yè)建設項目的各階段檔案資料管理和驗收工作上，參考、執(zhí)行《農(nóng)業(yè)建設項目驗收技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》的相關規(guī)定。

3 創(chuàng)新高標準農(nóng)田建設管理模式的政策引領

3.1 工程建設采用工程總承包（EPC）模式

2003 年原建設部發(fā)布《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（建市［2003］30 號），明確了工程總承包的基本概念和主要方式。工程總承包是指工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包企業(yè)按照合同約定對工程項目的質(zhì)量、工期、造價等向業(yè)主負責。

2014 年 7 月 1 日，住建部印發(fā)《關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市［2014］92 號）提出：“加強勘察設計質(zhì)量監(jiān)管，加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務?！?/p>

2016 年 5 月 20 日，住建部印發(fā)《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市［2016］93 號）要求：“建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，優(yōu)先采用工程總承包模式。”

2017 年 2 月 21 日，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19 號）明確要求：“加快推行工程總承包。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。同時也鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監(jiān)理、招標代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢。”

3.2 工程管理采用全過程工程咨詢模式

所謂全過程工程咨詢，就是工程咨詢企業(yè)為項目決策、招標代理、勘察設計、造價咨詢、工程監(jiān)理、項目管理、竣工驗收和運營維護等各個階段的全生命周期或若干階段、若干專業(yè)提供咨詢服務。

當前我國開展全過程工程咨詢尚處于初級實施階段。國辦發(fā) [2017] 19 號文件要求培育全過程工程咨詢企業(yè)，2017 年 5 月 2 日住建部為貫徹落實文件精神，發(fā)布了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市 [2017]101 號），選擇 8 ?。ㄖ陛犑校┘?40 家企業(yè)開展全過程工程咨詢試點；2019 年 3 月 15 日國家發(fā)展改革委和住建部聯(lián)合印發(fā)《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》（發(fā)改投資規(guī) [2019] 515 號），將全過程工程咨詢工作推向高潮。

4 采用 EPC 和全過程工程咨詢模式的有利之處

4.1 有利于規(guī)避或降低建設單位為首要責任人的風險

采用 EPC 和全過程工程咨詢模式，能夠有效克服建設項目“多標段、小合同額、管理分散、專業(yè)交叉”等弊端。

（1）EPC 單位資質(zhì)高，管理制度健全，技術(shù)力量雄厚，不僅能最大限度地處理勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等內(nèi)部關系，而且注重各專業(yè)工作的銜接與互補。既注重項目的工程實體質(zhì)量、使用功能和檔案資料管理等的微觀質(zhì)量，更重視建設品質(zhì)等的宏觀質(zhì)量。在強化自控以減少甚至杜絕質(zhì)量和安全事故的同時，還能充分發(fā)揮承包商自身的主動性、積極性和創(chuàng)造性，促進新技術(shù)、新工藝和新方法的應用。從而規(guī)避或較大程度地降低建設單位主體責任風險。

（2）在由 1 家（或聯(lián)合體）單位提供全過程工程咨詢服務的情況下，由于咨詢服務覆蓋全過程，各階段的工作服務內(nèi)容都已整合，全過程工程咨詢服務單位可采取限額設計、優(yōu)化設計和精細化管理等措施降低“三超”風險。這既有利于實現(xiàn)全過程投資控制，更有利于保障工程質(zhì)量和施工安全。作為項目的主要參與方和負責方，全過程咨詢服務單位也勢必會憑借自身的專業(yè)技術(shù)和管理優(yōu)勢，提前預防和彌補以前的單一服務模式下可能出現(xiàn)的管理疏漏和質(zhì)量缺陷，從而大幅度減少業(yè)主的日常管理工作和人力資源投入。

4.2 有利于縮短建設工期

在傳統(tǒng)的工程建設程序中，勘察、設計、造價、工程管理、監(jiān)理、施工和第三方等是分開招標的，需要多次執(zhí)行招標投標流程，包括發(fā)布公告、招標、評標、定標，多輪合同談判和簽訂等，工程建設前期工作持續(xù)時間長且合同關系繁雜。高標準農(nóng)田建設項目季節(jié)性強，可能因前期工作時間的拖延而錯過施工的最佳時間，不得不倉促上馬。若采用 EPC和全過程工程咨詢模式，只需要 2 次招標；若將 EPC 和全過程工程咨詢作為 2 個標段，只需要 1 次招標。這既可減少傳統(tǒng)模式繁多的招標次數(shù)和縮短冗長的期限，又能克服勘察、設計、造價、招標、監(jiān)理和施工等參建單位責任分離、相互脫節(jié)的矛盾，有效優(yōu)化項目管理組織結(jié)構(gòu)和簡化合同關系，從而達到縮短項目建設工期的目的。

4.3 有效避免因眾多管理關系伴生的廉潔風險，減少違法違規(guī)的行為

工程建設領域本身就是腐敗的“重災區(qū)”。高標準農(nóng)田建設項目資金密集，管理和協(xié)調(diào)工作涉及市、縣、鄉(xiāng)、村多個層面，而目前的管理模式勢必會造成管理環(huán)節(jié)多、項目劃分標段小而多、隊伍成分復雜的局面，也更容易產(chǎn)生權(quán)錢交易、領導打招呼中標、暗箱操作、掛靠資質(zhì)投標、圍標、串標等違法違規(guī)現(xiàn)象。項目落實到地方后，由于標段小，承包企業(yè)實力不強，導致地方基層阻工、強攬小段分包或承包商被迫非法轉(zhuǎn)包。EPC 總承包商和全過程工程咨詢單位承攬業(yè)務靠的是企業(yè)的綜合實力，不用掛靠資質(zhì)，也無需領導安排中標，更沒必要靠冒違法違規(guī)風險強攬業(yè)務。同時，EPC 總承包商和全過程工程咨詢單位承攬到業(yè)務以后，因當?shù)厝烁緹o法滿足大企業(yè)的管理要求而無需擔憂地方阻工、強攬小段分包和承包商被迫非法轉(zhuǎn)包等情況的發(fā)生。

5 結(jié) 語

縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門既是政府職能部門，又是高標準農(nóng)田項目的建設單位，加之外部協(xié)調(diào)工作量非常大，并且不能配齊各專業(yè)的技術(shù)人才，因而無法對建設程序和工程質(zhì)量進行有效監(jiān)督。若委托第三方對項目進行核查或初步驗收，其作用和效果未必理想。筆者認為：EPC 和全過程工程咨詢是國際、國內(nèi)工程建設領域的先進管理模式，高標準農(nóng)田建設項目應當積極推行。屆時，項目實施單位可以把有限的人力投入到外部協(xié)調(diào)工作中；項目批準單位可以組建專業(yè)人才庫，需要時隨機從專業(yè)人才庫中抽調(diào)專家對工程的質(zhì)量、進度和資金使用進行監(jiān)督和參與竣工驗收工作。