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    對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任現(xiàn)狀與發(fā)展的思考

    2021-03-31 02:46:57姜笑恒彭驛珂中咨工程管理咨詢(xún)有限公司北京100048
    建設(shè)監(jiān)理 2021年5期
    關(guān)鍵詞:建設(shè)工程監(jiān)理責(zé)任

    陳 俊,姜笑恒,彭驛珂(中咨工程管理咨詢(xún)有限公司, 北京 100048)

    0 引 言

    我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭薪ㄔO(shè)監(jiān)理制度已超過(guò) 30 年,建設(shè)監(jiān)理制度實(shí)施的開(kāi)始階段帶有試點(diǎn)性質(zhì)。隨著相關(guān)的法律法規(guī)特別是《中華人民共和國(guó)建筑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《建筑法》”)對(duì)建設(shè)監(jiān)理制度及監(jiān)理職責(zé)的明確,監(jiān)理工作逐步走上了法制化、正規(guī)化的軌道。值得注意的是,《建筑法》雖然對(duì)監(jiān)理在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面作了較明確的規(guī)定,但對(duì)監(jiān)理在安全管理方面職責(zé)的規(guī)定總體上不清晰;2004 年實(shí)施的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》雖然規(guī)定了工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)履行安全生產(chǎn)管理責(zé)任和遵守相應(yīng)的罰則,但未清晰地規(guī)定監(jiān)理的安全職責(zé),且實(shí)操性較差。導(dǎo)致更多的地方規(guī)定對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的擴(kuò)大化,且有愈演愈烈的趨勢(shì);造成了實(shí)踐中監(jiān)理安全工作的諸多爭(zhēng)議,并對(duì)監(jiān)理行業(yè)整體發(fā)展產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。當(dāng)然,首先要明確兩個(gè)概念:監(jiān)理的安全責(zé)任和安全監(jiān)理的責(zé)任。從表面上看,兩者似乎大同小異,但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn),它們既反映了安全生產(chǎn)責(zé)任主體的不同,也反映了監(jiān)理責(zé)任性質(zhì)的不同[1]。筆者認(rèn)為“監(jiān)理安全責(zé)任”的提法更準(zhǔn)確。

    1 監(jiān)理承擔(dān)安全事故責(zé)任的現(xiàn)狀

    1.1 總體情況

    監(jiān)理單位在工程建設(shè)中往往處于弱勢(shì)地位。一方面,基于監(jiān)理合同的委托關(guān)系,監(jiān)理通常很難拒絕建設(shè)單位提出的要求;另一方面,即便在工程建設(shè)中實(shí)際可調(diào)配資源的情況下,監(jiān)理也難以實(shí)質(zhì)性影響施工單位的主要決策或行為。然而在現(xiàn)場(chǎng)安全工作中,監(jiān)理并沒(méi)有因?yàn)槿鮿?shì)而被減少安全責(zé)任,相反被賦予了與權(quán)、利嚴(yán)重不匹配的安全責(zé)任;現(xiàn)場(chǎng)一旦出現(xiàn)較大安全責(zé)任事故,在大多數(shù)情況下監(jiān)理都會(huì)因“工作不到位”而承擔(dān)刑事責(zé)任。作為對(duì)監(jiān)理判刑的主要依據(jù),《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《刑法》”)第 134 條和 137 條關(guān)于犯罪主體、認(rèn)定前提等在實(shí)踐中存在不少爭(zhēng)議。同時(shí),作為工程建設(shè)責(zé)任主體之一的建設(shè)單位(投資方)很少承擔(dān)刑事責(zé)任,作為責(zé)任主體之一的施工單位(生產(chǎn)方)有時(shí)候接受的處罰也輕于監(jiān)理單位。由此可見(jiàn),無(wú)論從法理的角度還是從實(shí)踐的角度,監(jiān)理承擔(dān)安全職責(zé)都陷入了一種困境。

    1.2 案例分析

    筆者從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)選取近 10 年來(lái)涉及監(jiān)理安全責(zé)任的 100 個(gè)案例進(jìn)行分析。結(jié)果如下。

    (1)監(jiān)理被判刑的比例達(dá) 92%,定罪免罰的僅占8%,表明監(jiān)理人員承擔(dān)刑事責(zé)任的比例較高。

    (2)監(jiān)理在審查體系、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、監(jiān)理履職、管理工作等方面不到位的占比達(dá)到 84%,表明監(jiān)理被判刑更多地是出于“有責(zé)任推定”。

    (3)監(jiān)理被判刑的量刑依據(jù)主要是《刑法》第134 條(占 84%)、第 137 條(占 14%)和第 280 條(占 2%),表明案件中監(jiān)理大多數(shù)是以“重大責(zé)任事故罪”“強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪”的罪名被判刑的。

    (4)監(jiān)理承擔(dān)刑事責(zé)任等同于甚至重于施工單位的,占全部樣本的 44%,表明監(jiān)理單位承擔(dān)的刑事責(zé)任過(guò)重(相比于施工單位)。

    (5)作為責(zé)任主體之一的建設(shè)單位,承擔(dān)刑事責(zé)任的僅占全部樣本的 10%,表明建設(shè)單位一般不作為重大責(zé)任事故的主體。

    這些案例的分析結(jié)果,印證了上文提到的監(jiān)理承擔(dān)安全責(zé)任的困境;但從另一個(gè)角度看,也為監(jiān)理走出安全工作困境、有效落實(shí)安全責(zé)任提供了一些思路。

    2 涉及監(jiān)理安全責(zé)任的主要規(guī)定

    2.1 主要規(guī)定

    (1)法律。主要有《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《安全生產(chǎn)法》”)《建筑法》《中華人民共和國(guó)合同法》《刑法》《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》等。

    (2)國(guó)務(wù)院令。主要有《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第 393 號(hào)令)、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第 279 號(hào)令)、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(國(guó)務(wù)院第 373 號(hào)令)、《安全生產(chǎn)事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第 493 號(hào)令)、《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院 466 號(hào)令)等。

    (3)部令文件。主要有《危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程安全管理規(guī)定》(住建部令第 37 號(hào))、《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設(shè)部令第 166 號(hào))、《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》(建設(shè)部令第 81 號(hào))、《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》(發(fā)改委令第 28 號(hào))、《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》(交通運(yùn)輸部令 2017 年第 25 號(hào))、《水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定(2019 年修正)》(水利部令第 50 號(hào))、《公安部關(guān)于修改〈建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定〉的決定》(公安部119 號(hào)令)等。

    (4)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。主要有 GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》。

    2.2 簡(jiǎn)要分析

    (1)《建筑法》中沒(méi)有規(guī)定監(jiān)理單位承擔(dān)安全責(zé)任。

    (2)《安全生產(chǎn)法》中沒(méi)有明確規(guī)定監(jiān)理單位承擔(dān)安全責(zé)任。

    (3)在已統(tǒng)計(jì)的安全事故案例中,判處監(jiān)理刑事責(zé)任的主要依據(jù)是《刑法》第 134 條和第 137 條。其中有 84%的判罰是依據(jù)第 134 條,但第 134 條“重大責(zé)任事故罪;強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪” 款對(duì)犯罪主體、犯罪行為的表述不夠清晰明確;相關(guān)司法解釋也未能明確監(jiān)理人員是否屬于犯罪主體,在理論與實(shí)踐中爭(zhēng)議頗大。《刑法》第 137 條“工程重大安全事故罪”的認(rèn)定前提是“監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定,降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。

    (4)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中關(guān)于監(jiān)理單位承擔(dān)事故刑事責(zé)任的前提是工程質(zhì)量問(wèn)題。

    (5)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中關(guān)于監(jiān)理安全責(zé)任的規(guī)定,在行業(yè)內(nèi)引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)議且持續(xù)至今。尤其是條例中涉及監(jiān)理責(zé)任的條款定位不準(zhǔn)、可操作性差,實(shí)際上對(duì)監(jiān)理行業(yè)產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

    (6)在國(guó)家有關(guān)部委頒布的安全生產(chǎn)規(guī)章與地方政府有關(guān)安全生產(chǎn)法規(guī)中,涉及監(jiān)理安全責(zé)任的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的安全生產(chǎn)職責(zé)和安全管理工作要求、總監(jiān)理工程師應(yīng)履行的安全責(zé)任、建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)監(jiān)理單位違反安全生產(chǎn)規(guī)定所執(zhí)行的行政處罰等,但存在監(jiān)理安全責(zé)任規(guī)定擴(kuò)大化的趨勢(shì)。

    3 與工程各參建相關(guān)方安全責(zé)任的比較

    建設(shè)工程的參與方包括五方責(zé)任主體及相關(guān)咨詢(xún)單位,實(shí)踐中監(jiān)理單位總體上承擔(dān)了比其他咨詢(xún)方更多的安全責(zé)任,特別是刑事責(zé)任。

    3.1 施工單位的安全責(zé)任

    關(guān)于施工單位的安全責(zé)任,《建筑法》規(guī)定:“施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)?!薄督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定:“建設(shè)工程實(shí)行總承包的,由總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。”這在總體上落實(shí)了“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。

    3.2 建設(shè)單位的安全責(zé)任

    通過(guò)對(duì)《建筑法》第 40 條、第 49 條及《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第 6~11 條關(guān)于建設(shè)單位安全責(zé)任條款的分析可知:建設(shè)單位的主要安全責(zé)任集中體現(xiàn)在提供真實(shí)資料、危大清單、必要資金及委托第三方監(jiān)測(cè)的程序方面。換言之,施工過(guò)程中建設(shè)單位只要不干預(yù)施工安全生產(chǎn),基本上就無(wú)需對(duì)具體施工行為的安全承擔(dān)責(zé)任。在被梳理的案例中,建設(shè)單位承擔(dān)事故刑事責(zé)任的比例并不高,也從實(shí)踐中證明了這一點(diǎn)。

    3.3 設(shè)計(jì)單位安全責(zé)任

    通過(guò)對(duì)《建筑法》第37條、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第 13 條及《危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程安全管理規(guī)定》(住建部 37 號(hào)令)第 6 條等關(guān)于設(shè)計(jì)單位安全責(zé)任條款的分析可知,涉及設(shè)計(jì)單位安全責(zé)任的規(guī)定主要有:下位法的規(guī)定繼承了上位法的規(guī)定,基本上沒(méi)有擴(kuò)大;主要集中在設(shè)計(jì)自身行為和成果文件等方面,體現(xiàn)了安全責(zé)任“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則;不涉及施工過(guò)程中的安全生產(chǎn)責(zé)任。

    3.4 國(guó)際工程關(guān)于監(jiān)理安全責(zé)任的基本情況

    《FIDIC 合同條件》及 AIA(美國(guó)建筑師協(xié)會(huì))、IEC(英國(guó)土木工程師學(xué)會(huì))等主要國(guó)際工程組織的相關(guān)合同文件,基本規(guī)定承包商承擔(dān)工程項(xiàng)目施工的安全(HSE)責(zé)任,而沒(méi)有制定監(jiān)理工程師(國(guó)外稱(chēng)為咨詢(xún)工程師、工程師、建筑師、土木工程師等)干預(yù)承包商安全措施或承擔(dān)安全責(zé)任的條款。國(guó)際工程的慣例也表明:監(jiān)理工程師主要是按照在建設(shè)單位與工程師的合同中規(guī)定的職責(zé)進(jìn)行履職,只代表業(yè)主檢查驗(yàn)收工程質(zhì)量、督促施工進(jìn)度,并且?guī)椭鷺I(yè)主控制投資;而建筑施工單位(承包商、承建商)承擔(dān)建筑施工現(xiàn)場(chǎng)的安全責(zé)任。當(dāng)然,我國(guó)有自己獨(dú)特的國(guó)情和安全監(jiān)管體制,筆者在這里僅作橫向比較,以說(shuō)明我國(guó)的工程監(jiān)理單位的安全責(zé)任情況與國(guó)際慣例不同。

    4 行業(yè)陷入困境的原因

    (1)存在下位法對(duì)上位法擴(kuò)大的問(wèn)題。從法理的角度,特別是根據(jù)“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的安全管理原則,以及監(jiān)理合同的委托合同的特點(diǎn),在對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的規(guī)定上,下位法(《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》以及各地對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的規(guī)定)對(duì)上位法(《建筑法》)的規(guī)定存在一定程度的擴(kuò)大化。

    (2)某些安全事故判例的依據(jù),不足以說(shuō)明復(fù)雜的安全責(zé)任情況。規(guī)定監(jiān)理承擔(dān)刑事責(zé)任的依據(jù)主要是《刑法》第 137 條,但從其對(duì)“工程重大安全事故罪”的規(guī)定上理解,監(jiān)理所承擔(dān)的安全責(zé)任理應(yīng)是與工程實(shí)體密切相關(guān)的安全責(zé)任,即監(jiān)理行為降低了工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),而不是對(duì)施工方行為的后果負(fù)直接安全責(zé)任。由于《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的規(guī)定較籠統(tǒng),造成了一些監(jiān)理人員承擔(dān)了因施工行為不當(dāng)而引發(fā)的安全事故的刑事責(zé)任。從判例來(lái)看,存在監(jiān)理安全責(zé)任基本上等同于甚至超過(guò)施工單位安全責(zé)任的情況。

    (3)業(yè)界對(duì)監(jiān)理承擔(dān)安全事故刑事責(zé)任的“有責(zé)任推定”存有較大意見(jiàn)。在關(guān)于監(jiān)理安全責(zé)任的事故追責(zé)實(shí)踐中,監(jiān)理較多地被認(rèn)定為履職不充分、不到位,并通過(guò)“有責(zé)任推定”接受處罰,即只要沒(méi)有證據(jù)表明監(jiān)理行為充分且得當(dāng),監(jiān)理就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任[2]。甚至在有的案例中,即使監(jiān)理已經(jīng)履職到位了也依然被追究刑事責(zé)任。業(yè)界認(rèn)為,這與監(jiān)理所擁有的權(quán)利嚴(yán)重不符,極大地挫傷了監(jiān)理人員的工作積極性,并制約了監(jiān)理行業(yè)的良性發(fā)展,對(duì)落實(shí)好工程項(xiàng)目的安全管理并無(wú)益處。

    (4)與其他工程咨詢(xún)單位相比,監(jiān)理單位客觀上承擔(dān)了較重的安全責(zé)任。根據(jù) GB/T 4754—2017《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》,工程監(jiān)理與工程勘察、工程設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢(xún)、招標(biāo)代理等一樣,都屬于專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)范疇,業(yè)務(wù)基本上圍繞工程項(xiàng)目而展開(kāi)。但在現(xiàn)行法規(guī)中,并無(wú)造價(jià)咨詢(xún)、招標(biāo)代理承擔(dān)安全職責(zé)的規(guī)定,也未被列為五方責(zé)任主體;而對(duì)勘察、設(shè)計(jì)安全責(zé)任的規(guī)定也主要集中在勘察、設(shè)計(jì)自身行為及成果文件上。只有監(jiān)理除了承擔(dān)與工程實(shí)體相關(guān)的安全責(zé)任以外,還要承擔(dān)因施工單位的施工行為而引發(fā)的安全事故的安全責(zé)任。

    (5)監(jiān)理行業(yè)人均產(chǎn)值總體偏低,限制了其承擔(dān)安全責(zé)任的意愿。根據(jù)住建部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào),2014—2018 年主要工程咨詢(xún)行業(yè)的人均產(chǎn)值情況:勘察設(shè)計(jì)為 103.8 萬(wàn)元,招標(biāo)代理為 49.7 萬(wàn)元,造價(jià)咨詢(xún)?yōu)?27.8 萬(wàn)元,監(jiān)理約為 15.2 萬(wàn)元。與其他工程咨詢(xún)行業(yè)相比,監(jiān)理單位人均產(chǎn)值總體偏低且呈下降趨勢(shì),再加上不斷上漲的人工成本等因素,監(jiān)理人員的收入偏低很難確立起良好的從業(yè)地位。讓監(jiān)理人員承擔(dān)較高風(fēng)險(xiǎn)的安全責(zé)任違背了“高收益高風(fēng)險(xiǎn)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念,也進(jìn)一步削弱了監(jiān)理人員承擔(dān)安全責(zé)任的基礎(chǔ)和意愿。

    (6)監(jiān)理行業(yè)的“收入低、責(zé)任重、招人難”的惡性循環(huán)逐步顯現(xiàn)。權(quán)責(zé)不對(duì)等,加之收入偏低,導(dǎo)致優(yōu)秀監(jiān)理從業(yè)人員的流失愈演愈烈。2014—2018 年住建部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,中高級(jí)職稱(chēng)監(jiān)理人員的比例已經(jīng)下降5.34%,但臨時(shí)聘用人員的比例卻上升 9.78%。這就很難保證工程項(xiàng)目監(jiān)理工作的良好實(shí)施,致使“收入低、風(fēng)險(xiǎn)高、招人難、能力低、服務(wù)差、收入低、……”的惡性循環(huán)不斷延續(xù),倒逼監(jiān)理行業(yè)進(jìn)一步改革建設(shè)監(jiān)理制度,特別是與監(jiān)理安全責(zé)任相關(guān)的工作制度。

    5 建 議

    (1)做好安全監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)。安全監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要政府、企業(yè)、社會(huì)等各方共同參與推進(jìn)。重點(diǎn)要做好頂層設(shè)計(jì),不能簡(jiǎn)單地“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮就業(yè)、保險(xiǎn)、醫(yī)療、信用等方面對(duì)具體行為的約束。監(jiān)理安全責(zé)任作為其中的重要一環(huán),應(yīng)發(fā)揮符合其自身特點(diǎn)的定位作用。

    (2)進(jìn)一步明確監(jiān)理行業(yè)的法律地位。在做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上,可以逐步推行某種模式的安全監(jiān)管法律體系。倘若推行以政府監(jiān)管為主的安全監(jiān)管模式,監(jiān)理就完全不必承擔(dān)安全責(zé)任,但從目前的建筑業(yè)整體發(fā)展情況來(lái)看,推行這種模式幾乎沒(méi)有可能,也不符合國(guó)家進(jìn)一步深化改革開(kāi)放、簡(jiǎn)政放權(quán)的總體發(fā)展方向。筆者認(rèn)為,現(xiàn)有的“政府+企業(yè)(監(jiān)理)”的模式是比較現(xiàn)實(shí)的選項(xiàng)。通過(guò)多年的實(shí)踐,這種模式為建筑業(yè)的良好發(fā)展起到了重要作用,但也存在一些亟待解決的問(wèn)題,需要得到進(jìn)一步優(yōu)化。這種模式應(yīng)體現(xiàn)安全管理在建筑行業(yè)的特點(diǎn),同時(shí)還要有別于質(zhì)量監(jiān)理。一方面,要在《建筑法》《安全生產(chǎn)法》等法律中進(jìn)一步明確監(jiān)理的法律地位,明確安全責(zé)任的內(nèi)容及禁止性規(guī)定,并從司法層面對(duì)監(jiān)理在重大責(zé)任事故上的定責(zé)與量刑作出規(guī)范與調(diào)整,以防擴(kuò)大監(jiān)理的刑事責(zé)任。另一方面,積極推動(dòng)修訂《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等相關(guān)配套行政法規(guī),使監(jiān)理安全責(zé)任的內(nèi)容更加科學(xué)合理。

    (3)推進(jìn)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制訂與使用。隨著標(biāo)準(zhǔn)化改革工作的逐步推進(jìn),行業(yè)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)將在提升行業(yè)科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中起到越來(lái)越重要的作用。行業(yè)參與者(從業(yè)人員、企業(yè)、協(xié)會(huì)、政府主管部門(mén)等)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃,兼顧監(jiān)理安全工作的敏感性和復(fù)雜性等特點(diǎn),優(yōu)先制訂監(jiān)理安全工作的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn),指導(dǎo)監(jiān)理依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化開(kāi)展監(jiān)理安全管理工作;幫助監(jiān)理履職盡職,發(fā)揮其在施工安全管理方面的監(jiān)管作用,從而降低安全生產(chǎn)事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

    (4)進(jìn)一步區(qū)分工程實(shí)體監(jiān)理行為和施工行為監(jiān)理行為。監(jiān)理承擔(dān)安全責(zé)任,應(yīng)區(qū)分是針對(duì)工程實(shí)體的監(jiān)理行為還是施工行為的監(jiān)理行為。對(duì)于施工單位的具體施工行為,監(jiān)理不應(yīng)進(jìn)行干預(yù);對(duì)于因施工行為不當(dāng)而引發(fā)的事故,監(jiān)理不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安全責(zé)任。對(duì)于工程實(shí)體,監(jiān)理理應(yīng)依法履職,做好自身監(jiān)理工作;要對(duì)因降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)的各類(lèi)安全事故,承擔(dān)相應(yīng)的安全責(zé)任。

    (5)增加必要的安全投入。一方面,主管部門(mén)應(yīng)從制度、政策層面引導(dǎo)監(jiān)理單位加強(qiáng)必要的安全投入。另一方面,監(jiān)理單位在引導(dǎo)、推動(dòng)外部環(huán)境改變的同時(shí),還應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況客觀評(píng)估項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn),根據(jù)自身面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)增加相應(yīng)的安全投入,包括:物的投入,如巡檢設(shè)備、信息化建設(shè)、防護(hù)用品等;人的投入,如加大安全方面監(jiān)理人才的培養(yǎng)、引進(jìn)等。同時(shí),要嚴(yán)格把關(guān),定期和不定期地進(jìn)行檢查,確保企業(yè)內(nèi)部如實(shí)進(jìn)行安全投入及報(bào)銷(xiāo),做到專(zhuān)款專(zhuān)用,避免出現(xiàn)虛報(bào)、挪用等違規(guī)情況[3]。通過(guò)持續(xù)合理的安全投入和安全人才培養(yǎng),逐步提升監(jiān)理行業(yè)對(duì)安全管理工作的能力和話語(yǔ)權(quán)。

    (6)建立推動(dòng)監(jiān)理安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。安全責(zé)任險(xiǎn)主要采用“政府推動(dòng)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的模式,具有突出事故預(yù)防、充分保障與即時(shí)賠付、合理制訂費(fèi)率的特點(diǎn)。當(dāng)然,建立保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,應(yīng)由政府主管部門(mén)、監(jiān)理企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)等相關(guān)方共同參與,并推動(dòng)其落地實(shí)施。這既能降低監(jiān)理企業(yè)的自身投入,又能轉(zhuǎn)移一部分安全風(fēng)險(xiǎn),還能帶動(dòng)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

    6 結(jié) 語(yǔ)

    監(jiān)理安全管理工作的困境,已經(jīng)給監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了較大的負(fù)面影響。為了充分發(fā)揮監(jiān)理行業(yè)在安全管理工作中的作用,并且充分體現(xiàn)監(jiān)理企業(yè)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則,建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)相關(guān)法規(guī)中的監(jiān)理安全責(zé)任條款進(jìn)行修訂。在行業(yè)大變革的環(huán)境下,每一位監(jiān)理從業(yè)人員,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與對(duì)監(jiān)理安全職責(zé)這個(gè)課題的討論;相關(guān)協(xié)會(huì)及企業(yè)也應(yīng)在深入研究的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加強(qiáng)與政府主管部門(mén)的溝通與交流,共同為工程建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

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