國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊分類技術(shù)與方法研究
——以天津市薊州區(qū)為例

榮玥芳， 曹圣婕， 劉津玉

(1.北京建筑大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，北京 100044;2.北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所，北京 100085)

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的全面展開。2019年5月，在自然資源部辦公廳發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知中明確指出，2019 年年底要基本完成村莊分類工作,2020年年底要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃基本完成縣域村莊布局規(guī)劃工作，而村莊分類正是村莊布局規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)，這就要求各區(qū)縣盡快制定出一套能夠?qū)崿F(xiàn)“縱向傳導(dǎo)、橫向?qū)Ρ取钡拇迩f分類方法，從而精準(zhǔn)對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，并高效指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制。

在中央五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》中，明確提出各地要依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的搬遷撤并類、城郊融合類、特色保護(hù)類、集聚提升類4種類型明確縣域村莊分類，但我國(guó)幅員遼闊，各地鄉(xiāng)村空間具有鮮明的自身特色，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況各異，為使不同特征的村莊個(gè)體“對(duì)號(hào)入座”，國(guó)內(nèi)學(xué)界從不同視角對(duì)村莊分類方法展開了大量研究。史秋潔等[1]針對(duì)村莊區(qū)位條件以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，采用聚類分析、主成分提取等方法對(duì)全國(guó)7個(gè)省48個(gè)行政村進(jìn)行分類；劉繼來等[2]基于農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積與農(nóng)村人口數(shù)量耦合關(guān)系，將村莊分為8個(gè)類型；楊緒紅等[3]從村莊空間布局適宜性的角度，利用Ward系統(tǒng)聚類法等手段將村莊分為5類；李裕瑞等[4]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的4類村莊基礎(chǔ)上建立村莊分類模型(VCM)，通過定性分析明確其二級(jí)分類；龍花樓等[5]基于鄉(xiāng)村性評(píng)價(jià)，構(gòu)建鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在縣域?qū)用鎸?duì)“蘇南-陜北”一帶鄉(xiāng)村進(jìn)行分類；李智等[6]在微觀的村域尺度上探索鄉(xiāng)村性評(píng)價(jià)方法，提煉出鄉(xiāng)村發(fā)展的3種模式。

上述多角度的村莊分類方法為本文研究積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但目前能夠?qū)?yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分類標(biāo)準(zhǔn)的定量分析方法較少，并且對(duì)于村莊分類如何銜接國(guó)土空間規(guī)劃尚沒有明確技術(shù)方法，本文以薊州區(qū)為例，擬采用先定性、后定量的思路探索適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的村莊分類方法。

1 村莊分類方法

1.1 研究思路

為保障安全優(yōu)質(zhì)的國(guó)土空間格局、順應(yīng)地區(qū)未來發(fā)展方向，同時(shí)更加全面客觀地反映村莊發(fā)展特征，本文采用“定性研判+定量評(píng)價(jià)”的村莊分類思路。首先，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃的剛性管控要求、地方發(fā)展意志和特色保護(hù)村莊相關(guān)政策初步明確一批村莊類型；其次，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)4類村莊的描述和地區(qū)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，判斷村莊存續(xù)的必要性和未來發(fā)展趨勢(shì)；然后，運(yùn)用GIS自然斷點(diǎn)法對(duì)村莊得分進(jìn)行分級(jí)；最后，結(jié)合定性研判結(jié)果形成二層級(jí)分類體系，將村莊劃分為4大類和7小類(圖1)。

圖1 研究思路

1.2 定性研判：提取關(guān)鍵要素

定性研判的依據(jù)是對(duì)村莊發(fā)展方向具有“一票否決權(quán)”的關(guān)鍵性要素[7]。首先，對(duì)比現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地與國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、自然保護(hù)地范圍以及重大項(xiàng)目開發(fā)邊界，根據(jù)用地重疊的具體情況劃定為搬遷撤并類村莊；位于中心城區(qū)以及工業(yè)園區(qū)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊可劃為城郊融合類；基于對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)歷史文化、生態(tài)景觀等各類資源開發(fā)價(jià)值的評(píng)價(jià)，以及政府頒布的特色村莊相關(guān)名錄，如歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游村等，確定特色保護(hù)類村莊，并根據(jù)資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)一步細(xì)分為特色資源型和農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)型[8-9]。

1.3 定量評(píng)價(jià)：構(gòu)建指標(biāo)體系

村莊發(fā)展受自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、設(shè)施建設(shè)等多方面多層次因素的綜合影響，參考鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)4類村莊的描述：搬遷撤并類村莊是指位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，或因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊；城郊融合類村莊是城市近郊區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，具備成為城市后花園或轉(zhuǎn)型為城市的條件；特色保護(hù)類村莊是指歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊；集聚提升類村莊是現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他將長(zhǎng)期存在的一般村莊，是數(shù)量最多的一類村莊，應(yīng)著力發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)[10]，提升造血機(jī)能。除去已確定的特色保護(hù)類村莊，針對(duì)其他3類村莊特征，以衡量村莊存續(xù)必要性為目標(biāo)，構(gòu)建包含資源條件、城鄉(xiāng)聯(lián)系、人口聚落、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、配套設(shè)施5個(gè)一級(jí)因子、18個(gè)二級(jí)因子的村莊發(fā)展適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)，再采用專家打分法和層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重、加權(quán)求和計(jì)算總分，對(duì)已定性明確類型之外的其他村莊進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表1 村莊發(fā)展適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

資源條件主要體現(xiàn)村莊土地利用狀況和自然、人文資源稟賦，選擇耕地面積比例、建設(shè)用地面積比例和文化旅游資源作為表征對(duì)象。耕地面積比例越大，說明村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局適宜性越強(qiáng)，未來集約化、規(guī)模化發(fā)展的可能越大，建設(shè)用地面積比例越大，則村莊產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等空間發(fā)展?jié)摿υ酱?。文化旅游資源數(shù)據(jù)來自對(duì)村內(nèi)文物古跡、特色建筑、周邊旅游景區(qū)等9項(xiàng)資源的調(diào)研統(tǒng)計(jì)，體現(xiàn)村莊文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源稟賦。城鄉(xiāng)聯(lián)系主要反映村莊與城鎮(zhèn)聯(lián)系的便捷程度和受到高等級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的輻射強(qiáng)度，選取與省道及以上道路距離、到最近城區(qū)或工業(yè)園區(qū)距離、到最近鎮(zhèn)區(qū)距離作為評(píng)價(jià)因子。人口聚落選取常住人口占比、老齡化率和居民點(diǎn)聚集度3個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)予以表征，常住人口占比越高，老齡化越低，則該村莊對(duì)人口的保有能力越強(qiáng)，居民點(diǎn)聚集度越高，越有利于降低各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)成本，村莊存續(xù)的可能性越大。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)狀況反映村民的富裕程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，一般來說，村莊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)水平越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率越高，村民對(duì)城鎮(zhèn)化或村莊整治、集聚發(fā)展的意愿也越強(qiáng)烈，研究除選取年均集體收入、人均年收入2項(xiàng)指標(biāo)外，還以農(nóng)業(yè)設(shè)施用地比例衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入比例衡量村莊二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。配套設(shè)施反映村莊居住和生活的便利程度，設(shè)施越完備則村莊宜居性越強(qiáng)，居民長(zhǎng)久居住的意愿越強(qiáng)，村莊對(duì)周邊地區(qū)的服務(wù)和帶動(dòng)能力也越強(qiáng)。該評(píng)價(jià)體系指標(biāo)分為正指標(biāo)“+”和負(fù)指標(biāo)“-”2類，“+”表示數(shù)值越大得分越高，“-”則反之。

1.4 建立二層級(jí)分類體系

根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的村莊分類要求，構(gòu)建二層級(jí)鄉(xiāng)村空間分類體系：以搬遷撤并類、城郊融合類、特色保護(hù)類、集聚提升類作為第一層級(jí)，然后利用GIS自然斷點(diǎn)法將村莊綜合得分分級(jí)，并與定性研判的分類結(jié)果整合，細(xì)化第二層級(jí)的村莊類型[11-12]。該體系不僅有效傳導(dǎo)了國(guó)土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，也能為鄉(xiāng)村規(guī)劃編制提供依據(jù)。

2 薊州區(qū)村莊分類實(shí)證研究

2.1 薊州區(qū)概況

薊州區(qū)位于天津市最北端，地處京、津、唐、承四市腹心，總面積1 590 km2，下轄1個(gè)街道、25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、949個(gè)行政村。由于北部山地、南部平原的地形差異，區(qū)內(nèi)村莊分布呈現(xiàn)“南密北疏”的格局，北部山區(qū)村莊分布稀疏且多沿交通干道分布，南部平原區(qū)村莊分布密集，人口密度較大。全區(qū)常住人口91.15萬人，農(nóng)村人口52.68萬人，城鎮(zhèn)化率為42.21%。鄉(xiāng)村地區(qū)人口老齡化嚴(yán)重，60歲以上人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?7%。區(qū)內(nèi)自然資源和歷史文化資源豐富，但生態(tài)基底敏感，共有137個(gè)村莊位于國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，生態(tài)保護(hù)與村莊發(fā)展的矛盾始終存在。

在產(chǎn)業(yè)方面，薊州區(qū)依托豐富的自然生態(tài)資源和歷史文化資源，在北部著重發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，南部重點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，極大推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，但也形成了出現(xiàn)“南貧北富”的分化局面；在土地利用方面，村莊宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)，宗均宅基地面積達(dá)到386 m2，土地浪費(fèi)和低效使用問題嚴(yán)重，導(dǎo)致土地閑置和建設(shè)用地資源緊張的矛盾長(zhǎng)期存在。

2.2 分類結(jié)果

2.2.1 定性研判階段

依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的劃定，對(duì)于建設(shè)用地面積超過50%位于生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家自然保護(hù)地或重大項(xiàng)目開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，可列為搬遷撤并類，應(yīng)限期進(jìn)行整村搬遷或與其他村莊合并，薊州區(qū)共有該類村莊71個(gè)。全區(qū)還有107個(gè)村莊位于中心城區(qū)和工業(yè)園區(qū)內(nèi)，可直接劃入城郊融合類(表2)。

表2 定性研判標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)薊州區(qū)資源類型及產(chǎn)業(yè)特色，根據(jù)歷史文化及自然景觀資源、鄉(xiāng)村旅游及休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況設(shè)定A、B兩類評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，分別劃定特色資源型和農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)型村莊，并統(tǒng)一歸為特色保護(hù)類。全區(qū)共有特色保護(hù)類村莊81個(gè)，其中農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)型26個(gè)，特色資源型55個(gè)(表3、圖2～圖5)。

表3 特色保護(hù)類村莊評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(定性)

圖2 搬遷撤并類村莊分布

圖3 城郊融合類村莊分布

圖4 特色保護(hù)類村莊分布

圖5 定性研判明確的村莊分布

2.2.2 定量評(píng)價(jià)階段

依據(jù)949份村莊調(diào)查問卷結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、校核、入庫，形成村莊綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫。首先，將數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理以消除不同種類指標(biāo)的量綱影響。評(píng)價(jià)因子可分為正指標(biāo)和負(fù)指標(biāo)，正指標(biāo)和負(fù)指標(biāo)計(jì)算見式(1)～(2)。

Pij=(Xij-minXij)/(maxXij-minXij)

(1)

Pij=(maxXij-Xij)/(maxXij-minXij)

(2)

式中：Pij為各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值，Xij為第i指標(biāo)數(shù)值，minXij為該指標(biāo)最小值，maxXij為該指標(biāo)最大值。

其次，應(yīng)用層次分析法計(jì)算出15個(gè)二級(jí)因子的權(quán)重值(表4)，通過加權(quán)求和得到村莊各一級(jí)因子得分，以及村莊發(fā)展適宜性總分Z:

表4 村莊發(fā)展適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

(3)

式中：Z為村莊發(fā)展適宜性得分，Pi為分項(xiàng)指標(biāo)得分，Qi為指標(biāo)權(quán)重，n為二級(jí)因子個(gè)數(shù)。

最后，運(yùn)用GIS自然斷點(diǎn)法將村莊發(fā)展適宜性得分劃分為4段：(0.29～0.58)較低，(0.58～0.90)一般，(0.90～1.20)較高，(1.20～3.37)高，并將各因子數(shù)據(jù)與空間關(guān)聯(lián)進(jìn)行可視化(圖6～圖11)。

圖6 資源條件得分

圖7 城鄉(xiāng)聯(lián)系得分

圖8 人口聚落得分

圖9 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)得分

圖10 配套設(shè)施得分

圖11 村莊發(fā)展適宜性得分

2.2.3 綜合分級(jí)分類

綜合村莊發(fā)展適宜性分值以及定性分析，可將全區(qū)村莊分為7類，并與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的村莊分類形成對(duì)應(yīng)關(guān)系?？偡譃?1.20～3.37)的村莊各項(xiàng)因子得分均較高，其中城鄉(xiāng)聯(lián)系、人口聚落和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)3項(xiàng)因子得分尤為突出，通過現(xiàn)狀輔助校核發(fā)現(xiàn)，該部分村莊多數(shù)分布于中心城區(qū)、工業(yè)園區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)附近，整合定性研判結(jié)果，明確城郊融合類村莊，并根據(jù)村莊區(qū)位進(jìn)一步細(xì)分為城市帶動(dòng)型和中心集聚型；總分為(0.90～1.20)的村莊在5項(xiàng)因子中得分較均衡，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和人口聚落方面分值稍低，劃分為自主提升型；總分為(0.58～0.90)的村莊被劃為扶持保育型，其在交通區(qū)位、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施建設(shè)得分與自主提升型村莊相比較低；根據(jù)定性研判對(duì)特色保護(hù)類村莊的識(shí)別，分為特色資源型和農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)型；得分最低的村莊(0.29～0.58)人口流失嚴(yán)重，大量土地閑置，處于緩慢消亡的趨勢(shì)，與定性研判中確定的搬遷村共同劃定為搬遷撤并型(表5、圖12)。

表5 村莊分類標(biāo)準(zhǔn)

圖12 村莊分類示意圖

2.3 發(fā)展指引

梳理以上分類結(jié)果，薊州區(qū)內(nèi)城市帶動(dòng)型村莊共有152個(gè)，占總數(shù)的17%，該類村莊位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)顯著，但存在住房擁擠、居住環(huán)境惡化等問題。中心集聚型村莊共有77個(gè)，占總數(shù)的8%，該類村莊主要分布于各鎮(zhèn)區(qū)周邊或其他資源條件優(yōu)越的地區(qū)，在區(qū)域內(nèi)起到帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的作用，未來有納入城鎮(zhèn)發(fā)展的可能。自主提升型村莊共有328個(gè)，占總數(shù)的34%，多數(shù)分布于中心集聚型村莊周邊，該類部分村莊具有一定資源條件，但部分村莊已形成特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。扶持保育型村莊共有206個(gè)，占總數(shù)的21%，主要分布于薊州區(qū)南部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，生產(chǎn)和銷售方式相對(duì)簡(jiǎn)單粗放，由于區(qū)位條件限制不易受到高等級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的帶動(dòng)。薊州區(qū)共有26個(gè)農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)型村莊，占總數(shù)3%，55個(gè)特色資源型村莊，占總數(shù)6%，這2類村莊應(yīng)在“嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的原則下穩(wěn)步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，適當(dāng)增加建設(shè)用地指標(biāo)并給予政策傾斜。全區(qū)搬遷撤并型村莊共有105個(gè)，占總數(shù)的11%，目前已搬遷55個(gè)，該類村莊的規(guī)劃實(shí)施應(yīng)近遠(yuǎn)結(jié)合，分時(shí)序進(jìn)行。本文針對(duì)以上7類村莊簡(jiǎn)要提出發(fā)展指引與管控要求(表6)。

表6 村莊發(fā)展指引

3 結(jié)論

1)國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊分類不僅應(yīng)滿足空間管控的剛性要求，還應(yīng)對(duì)接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，探求一套能夠廣泛應(yīng)用的村莊分類方法，但由于我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和風(fēng)土民俗差異顯著，僅以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的4種類型難以充分描述村莊特征，因此本文提出“先定性，后定量”的村莊分類思路，先依據(jù)關(guān)鍵因素明確搬遷撤并類、城郊融合類和特色保護(hù)類村莊，再通過包含資源條件、城鄉(xiāng)聯(lián)系、人口聚落、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和配套設(shè)施在內(nèi)的村莊發(fā)展適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)剩余村莊定量評(píng)價(jià)，最終將村莊分為7類，明確了村莊類型識(shí)別流程，為下一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制提供有效指導(dǎo)。

2)本文以薊州區(qū)鄉(xiāng)村為研究對(duì)象，劃分出城市帶動(dòng)型、中心集聚型、自主提升型、扶持保育型、特色資源型、農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)型和搬遷撤并型7類村莊，分類結(jié)果基本符合當(dāng)前村莊發(fā)展實(shí)際，提出的村莊分類方法能夠起到“縱向傳導(dǎo)，橫向?qū)Ρ取钡淖饔?，具有一定?shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。

3)不過應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，村莊分類僅僅是鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工作，最終目的是要因類施策實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村差異化發(fā)展，后續(xù)研究應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化不同類型鄉(xiāng)村規(guī)劃編制內(nèi)容為各類鄉(xiāng)村制定規(guī)劃指標(biāo)和引導(dǎo)措施。