基于公眾參與的街道設(shè)計導(dǎo)則評估
——以《豐臺區(qū)城鄉(xiāng)街巷設(shè)計導(dǎo)則》為例

丁 奇， 張倓思

(北京建筑大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，北京 100044)

街道既承擔(dān)了交通運輸?shù)娜蝿?wù)，又為城市居民提供了生活的公共活動場所。在新形勢下，加強街道的建設(shè)和更新是滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的重要途徑?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃(2016年—2035年)》中提到塑造高品質(zhì)、人性化的公共空間，重塑街道空間環(huán)境?！敦S臺分區(qū)規(guī)劃(國土空間規(guī)劃)(2017年—2035年)》中也提到打造以人為本、尺度宜人、界面積極的街道空間。從近些年的規(guī)劃文件上來看，傳統(tǒng)“自上而下”的規(guī)劃設(shè)計存在閉門造車、曲高和寡的問題[1]，而公眾參與的規(guī)劃設(shè)計可以給老百姓話語權(quán)，“自下而上”做出真正滿足他們實際需求的方案。因此，通過公眾參與來評估街道設(shè)計導(dǎo)則是很重要的檢驗和優(yōu)化導(dǎo)則途徑之一。

1 《豐臺區(qū)城鄉(xiāng)街巷設(shè)計導(dǎo)則》公眾參與需求

2018年末，北京市豐臺區(qū)發(fā)布《豐臺區(qū)城鄉(xiāng)街巷設(shè)計導(dǎo)則》(以下簡稱豐臺導(dǎo)則)，是豐臺區(qū)第一本街道設(shè)計導(dǎo)則，明確了豐臺區(qū)街道設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)和城市公共空間的治理方法。豐臺導(dǎo)則的發(fā)布取得了初步成效，街道環(huán)境變得更加整潔舒適，但卻忽視了社會公眾的需求和想法，部分街道整治后的效果與效果圖有差距，并不受公眾認(rèn)可(圖1)。為了進一步完善導(dǎo)則的實用性和普及程度，加入公眾參與評估環(huán)節(jié)，評估是在豐臺導(dǎo)則編制完成、部分街道已按導(dǎo)則內(nèi)容進行改造的背景下進行的，給社會公眾發(fā)言權(quán)，有助于設(shè)計者、管理者、使用者從更寬廣的視角認(rèn)識街道，用更多元的手段塑造街道空間。

圖1 街道整治前后的情況

經(jīng)過調(diào)研總結(jié)出公眾參與的需求主要有以下2個方面：一是公眾愿意了解街道設(shè)計導(dǎo)則的一般方法和流程，二是公眾希望導(dǎo)則實施中可以參考自己的意見和建議。

2 國內(nèi)外研究進展

2004年英國發(fā)布的《倫敦街道設(shè)計導(dǎo)則》，其內(nèi)容中已經(jīng)體現(xiàn)了對行人習(xí)慣的尊重。2010年阿布扎比發(fā)布的《阿布扎比街道設(shè)計導(dǎo)則》，加入導(dǎo)則評估機制和公眾反饋環(huán)節(jié)。隨后，許多國家和地區(qū)因地制宜，出臺了相應(yīng)的街道設(shè)計導(dǎo)則，歐洲和北美起步較早，亞洲緊隨其后[2]，大部分導(dǎo)則都在內(nèi)容編制上和實際運用中體現(xiàn)了公眾參與(表1)。

表1 國內(nèi)外街道設(shè)計導(dǎo)則公眾參與比較

相較于國外，中國的街道設(shè)計導(dǎo)則起步較晚，2016年上海發(fā)布《上海市街道設(shè)計導(dǎo)則》，突破傳統(tǒng)的街道設(shè)計手法，借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)更全面的公眾參與。2018北京市陸續(xù)發(fā)布《北京西城街區(qū)整理城市設(shè)計導(dǎo)則》和《北京街道更新治理城市設(shè)計導(dǎo)則》，建立開放動態(tài)的多元參與平臺，規(guī)范并保障了公眾參與機制。

縱觀國內(nèi)外，目前街道設(shè)計導(dǎo)則公眾參與的實際情況是：第一，編制過程中考慮到行人、自行車的出行需求，有以人為本的意識，卻沒有編制公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。第二，編制過程中有公眾參與意識，卻停留在了規(guī)劃文本上，在實施過程中沒有落實下去。第三，實施過程中加入不同形式的公眾參與，但公眾參與后反饋的問題卻無人問津，改造效果差強人意。第四，編制、實施過程中有公眾參與，卻沒有做到位，公眾參與只進行了其中一個階段，并不是全周期、全過程的。

3 《豐臺導(dǎo)則》評估中的公眾參與

3.1 導(dǎo)則評估中的體系構(gòu)建

本文中的公眾參與評估是指了解公眾需求、匯集公眾意見、完善導(dǎo)則內(nèi)容，從而推動街道設(shè)計導(dǎo)則發(fā)展，創(chuàng)造更美好的城市公共空間及人居環(huán)境。

基于公眾參與的導(dǎo)則評估需要積極的引導(dǎo)啟發(fā)、有效的公眾參與和完善的監(jiān)督管理(圖2)。導(dǎo)則評估的成功與否需要多方齊心協(xié)力，做到人民城市人民建。導(dǎo)則編制團隊、責(zé)任規(guī)劃師等規(guī)劃設(shè)計人員應(yīng)相互配合，推動公眾參與工作順利進行；政府機構(gòu)制定宣傳機制、導(dǎo)則使用機制等，形成標(biāo)準(zhǔn)化文件。公眾參與是導(dǎo)則評估的關(guān)鍵，在人本空間層面上解決空間合理性問題。城市規(guī)劃設(shè)計中的公眾參與具有全程性、廣泛性、互動性的特點[3]，所以要讓公眾真正參與進來，發(fā)揮作用。

圖2 公眾參與導(dǎo)則評估的3個部分

3.2 公眾參與導(dǎo)則評估的目標(biāo)

以問題為導(dǎo)向抓住“病根”，完善現(xiàn)有導(dǎo)則中存在的錯誤和不足，思考為什么會出現(xiàn)這種問題，以及問題背后的原因，通過規(guī)劃設(shè)計的手段解決城市問題，從根本上完善導(dǎo)則的內(nèi)容，使其真正可以被管理者和設(shè)計者使用。

以目標(biāo)為導(dǎo)向看到“療效”，不僅考慮到管理者和設(shè)計者，也讓街道的使用者真正了解現(xiàn)在城市工作者所做出的努力，打破規(guī)劃設(shè)計的專業(yè)壁壘，得到普通老百姓的認(rèn)可、支持，調(diào)動他們參與到評估的工作中來。管理者、設(shè)計者也對公眾參與環(huán)節(jié)進行指導(dǎo)監(jiān)督[4](圖3)。

圖3 公眾參與的主體

3.3 公眾參與導(dǎo)則評估的原則

根據(jù)以人為本思想的普及和公民主體意識的崛起，為公眾參與街道設(shè)計導(dǎo)則評估工作確立3個基本原則，分別為科學(xué)性、民主性、普適性。

科學(xué)性：公眾參與需要制定科學(xué)合理的計劃，引導(dǎo)公眾正確行使權(quán)力，得出切實準(zhǔn)確的結(jié)論，提出行而有效的策略。雖然導(dǎo)則的評估不是法定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)過程，但其在一定程度上維護了規(guī)劃設(shè)計的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

民主性：這是保證居民進行公眾參與的一個重要原則。街道設(shè)計導(dǎo)則已經(jīng)把民主納入設(shè)計原則，因此要充分發(fā)揮居民群眾的主觀能動性，組織豐富多彩的參與活動，以一顆平常心了解他們的所思所想、所需所求。

普適性：考慮我國的國情和城市發(fā)展的現(xiàn)狀，公眾參與的評估標(biāo)準(zhǔn)及模式應(yīng)普遍適用北京甚至全國絕大多數(shù)的街道設(shè)計導(dǎo)則(圖4)，為以后的導(dǎo)則編制提供指導(dǎo)和借鑒。

圖4 中國已發(fā)布的街道設(shè)計導(dǎo)則(部分)

4 公眾參與導(dǎo)則評估的模式方法

評價是指公眾對于結(jié)果的一種反饋，而評估是一項系統(tǒng)工程，是需要根據(jù)反饋結(jié)果對導(dǎo)則進行調(diào)整和修改，之后再進行反饋和調(diào)整的一個循環(huán)的過程，因此評估是設(shè)計、實施、管理3個階段之間聯(lián)系與協(xié)調(diào)的紐帶。

評估分為前期、中期、后期3個階段，在導(dǎo)則評估前期，創(chuàng)建公眾反饋機制與溝通平臺，確保公眾參與的良性運行。導(dǎo)則評估中期包括人群分析、公眾參與方式的選擇、問題收集和解決措施4個部分。導(dǎo)則評估后期更注重公眾的滿意度反饋，公眾反饋后再進行一輪問題收集，形成良性循環(huán)(圖5)。

圖5 公眾參與的模式方法

4.1 人群分析

4.1.1 人口數(shù)量摸底

豐臺區(qū)人口的主要問題是：人口基數(shù)大，老齡人口數(shù)偏多，各街鄉(xiāng)人口分布不均勻等。豐臺區(qū)人口眾多，2019年末全區(qū)常住人口210.5 萬人，在北京中心城區(qū)中排名第三，其中60歲以上老人35.8萬，人數(shù)占比17%(表2)。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，如果一個國家(地區(qū))60歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎剡_到10%，或者65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%，那么這個國家(地區(qū))就屬于人口老齡化國家(地區(qū))，可見豐臺區(qū)的老齡化程度高。

表2 2018年末豐臺區(qū)常住人口及構(gòu)成

豐臺區(qū)現(xiàn)設(shè)有14個街道辦事處、2個地區(qū)辦事處，3個鄉(xiāng)、2個鎮(zhèn)，下轄323個社區(qū)、64個行政村。通過對比，大紅門街道、盧溝橋街道等地區(qū)常住人口數(shù)量是某些地區(qū)的 4～5 倍，因此豐臺區(qū)的人口在地區(qū)分布上是不均勻的(圖6)。

(資料來源：豐臺區(qū)2010年第6次全國人口普查數(shù)據(jù))

4.1.2 街道人群類型及特征

街道的分類多種多樣，街道所承擔(dān)的功能也不盡相同，街道使用者也有不同的心理特征和行為特征。根據(jù)豐臺導(dǎo)則“街道U型槽”空間位置以及實際調(diào)研觀察結(jié)果，把街道使用人群分為4種類型(表3)。駕駛者、騎行者和行走者是街道上最常見的使用人群，在街道設(shè)計過程中往往更加關(guān)注騎行者和行走者的感受，但靜止者與街道朝夕相處，是街道變化的見證人，所以街道設(shè)計不但要實用美觀，而且應(yīng)塑造空間的立體感和歸屬感(圖7)。

圖7 街道人群位置特征

表3 街道人群類型及特征

4.2 公眾參與的程度與方式

20世紀(jì)60年代末，美國社會學(xué)者雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)提出公眾參與階梯理論,對公眾參與的方法和技術(shù)產(chǎn)生了巨大的影響。將參與方式按程度分為3個階段和8個梯級，公眾在不同層級發(fā)揮不同作用，公眾參與程度由低到高依次為操縱、治療、告知、咨詢、展示、合作、授權(quán)、公眾控制[5]，以此為基礎(chǔ)，提出8種公眾參與的基本方式用于實際工作中，是一個由弱到強，循序漸進的過程(圖8)。

4.2.1 表面參與

表面參與和假參與相比，給了公眾真正表達意愿的機會，引導(dǎo)公眾樹立正確的參與思維和規(guī)劃思維。在告知階段，讓公眾了解豐臺導(dǎo)則的大體情況；在咨詢階段，征求公眾的需求和意見；在展示階段，公布最新的規(guī)劃成果和進展。

制作、發(fā)放宣傳材料：設(shè)計打印宣傳手冊、海報等，在走訪問談時直接或間接發(fā)放給街道辦事處、居民、責(zé)任規(guī)劃師，這也是公眾參與的基本手段(圖9)。

圖9 活動宣傳手冊、海報

宣講會：由街道組織居民參加，普及規(guī)劃以及城市設(shè)計的概念，對豐臺導(dǎo)則進行宣傳講解，與居民進行深入提問交流，解答規(guī)劃設(shè)計方面的疑問，與長期生活在此的居民溝通周邊區(qū)域街道的一些變化。

調(diào)查問卷：豐臺人口眾多且分布較廣，組織進行線上的問卷調(diào)查，調(diào)查對象為豐臺區(qū)的常住人口。共發(fā)放問卷500份，有效回收問卷487份。調(diào)查問卷分3個部分，首先是居民基本情況，如年齡(圖10)和出行方式(圖11)，其次是對按導(dǎo)則實施改造街道的總體滿意度(圖12)和整治效果評價(圖13)，最后是還存在的問題。

圖10 年齡分布

圖11 出行方式構(gòu)成

圖12 滿意程度

圖13 整治效果評價

調(diào)查問卷統(tǒng)計顯示，人們對按導(dǎo)則實施改造街道的總體滿意度為93%，說明豐臺導(dǎo)則得到了居民的認(rèn)可，但個別方面略有不足。在整治效果方面，人們更關(guān)注街巷市容的整體印象(69%)和道路交通的秩序(68%)。道路方面主要問題為機動車路邊停車混亂，主要原因是停車需求大，但現(xiàn)有車位沒辦法滿足需求或停車場收費高，居民不愿意去停車場。公共設(shè)施關(guān)注度為63%，不少道路存在缺少休息座椅、座椅遭到人為破壞、年久老化、座椅不舒適等問題。綠化景觀關(guān)注度為49%，植物種植不夠充足，街邊行道樹種類較少，且成列種植缺少美感，道路兩側(cè)的綠化帶或種植池也沒有被充分綠化。建筑立面關(guān)注度最低，僅為25%，圍墻影響街道整體效果，商鋪牌匾不夠整齊。

走訪問談：在不同時段、不同地點，對街道上的不同人群進行街頭隨機訪問，居民提出的具體問題分類記錄、整理并形成活動紀(jì)要(圖14)。

圖14 活動紀(jì)要及問題總結(jié)

互動體驗：利用智慧科技手段，如虛擬現(xiàn)實(VR)、增強現(xiàn)實(AR)、建筑信息模型(BIM)等，可以創(chuàng)建虛擬街道空間，模擬街道改造效果，遠(yuǎn)程體驗街道環(huán)境，帶來沉浸式互動體驗。利用游戲軟件幫助公眾搭建自己理想的街道空間，在游戲中學(xué)習(xí)探索，尤其對于青少年是一種很好的方式。阿布扎比規(guī)劃委員會推出在線街道設(shè)計工具，居民可以充當(dāng)規(guī)劃師的角色，自主進行設(shè)計與改造[6]。

媒體宣傳：通過官方媒體，如微信公眾號、微博等發(fā)布街道設(shè)計情況，與居民搭建良好的溝通平臺[7]。除此之外，調(diào)動社會媒體的積極性，通過多種渠道和方式，如直播街道改造現(xiàn)場施工等，使更多的人關(guān)注街道建設(shè)發(fā)展[8]。

4.2.2 深度參與

深度參與在表面參與的基礎(chǔ)上，賦予公眾更大的權(quán)力，公眾的決定會直接影響導(dǎo)則的內(nèi)容。在合作階段，規(guī)劃設(shè)計人員與公眾形成平等的關(guān)系，在授權(quán)階段，賦予公眾部分管理權(quán)和決策權(quán)。

組織設(shè)計競賽：在全社會范圍內(nèi)組織街道公共空間設(shè)計競賽，讓高校、企業(yè)或其他從業(yè)人員加入街道設(shè)計行列，碰撞設(shè)計思想的火花，擴大公眾參與的范疇，鼓勵跨專業(yè)、跨領(lǐng)域開展合作。

社區(qū)工作坊：利用居民的自組織能力，讓居民主動參與街道改造，通過談?wù)摗⒗L畫貼圖、手工等多種形式，運用羅伯特議事規(guī)則，讓不同的人群進行發(fā)言辯論并投票，表達意見，凝聚共識。

4.3 問題收集

總結(jié)公眾參與過程中居民提出的問題，分類記錄，形成問題手冊。在意識形態(tài)方面，行人自己能意識到自己的主體地位，街道整治不光是物質(zhì)層面的整治，應(yīng)該做到以人為本。在空間設(shè)計上，應(yīng)突出區(qū)域特色，而不是千街一面。在管理機制上，街道環(huán)境應(yīng)有相應(yīng)的長效管理機制，并嚴(yán)格執(zhí)行。在實施效果上，規(guī)劃與施工之間還存在較大差距，施工周期慢，短期改造效果不明顯。導(dǎo)則編制團隊與政府相關(guān)部門按月為周期進行討論研究，整理分析問題并提出解決對策，形成專題研究報告。

4.4 《豐臺導(dǎo)則》完善與修改

針對導(dǎo)則中圖示語言過于專業(yè)，較難理解的問題，進行形式上的轉(zhuǎn)變，使其更加精簡，保證各類人群都可以順暢地閱讀和理解導(dǎo)則。采用小故事對話、漫畫的形式，對專業(yè)名詞進行解釋說明，通俗易懂，增加閱讀的趣味性(圖15)。將成果整理成不同版本，如《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》分為專業(yè)版和公眾版進行發(fā)布和公示，專業(yè)版供規(guī)劃管理部門和規(guī)劃師使用，公眾版由街道和社區(qū)發(fā)放，供老百姓翻閱[9]。

圖15 導(dǎo)則的漫畫版改編

5 結(jié)論

1)梳理國內(nèi)外街道設(shè)計導(dǎo)則中的公眾參與研究進展，通過對比與分析街道設(shè)計導(dǎo)則在內(nèi)容編制和實際運用中的公眾參與做法，得出目前街道設(shè)計導(dǎo)則公眾參與的4種實際情況和存在的問題。

2)將公眾參與引入導(dǎo)則評估過程中，參考公眾參與需求和評估實際情況，構(gòu)建評估體系。提出公眾參與導(dǎo)則評估的一般性目標(biāo)、原則、模式方法，提出公眾參與的導(dǎo)則評估需要積極的引導(dǎo)啟發(fā)、有效的公眾參與和完善的監(jiān)督管理，確定規(guī)劃設(shè)計人員、社會公眾、政府機構(gòu)的責(zé)任與分工。

3)細(xì)化公眾參與階梯理論中的公眾參與方式，運用8種公眾參與的基本方式，在循序漸進的過程中引導(dǎo)公眾真正參與其中，使他們形成規(guī)劃思維模式并建立自主價值觀。

本文結(jié)合豐臺導(dǎo)則評估實際情況進行一系列探索，創(chuàng)新街道設(shè)計導(dǎo)則評估方法，希望政府機構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計人員、社會公眾、行業(yè)專家、當(dāng)?shù)鼐用翊蚱普系K，齊心協(xié)力，在以后街道設(shè)計導(dǎo)則評估中積極開展公眾參與，推動街區(qū)更新工作向前發(fā)展。