自治區(qū)授權背景下兵團依法行政能力建設研究

劉瓊

[摘要]經(jīng)自治區(qū)授權，自2018年2月1日起，新疆生產(chǎn)建設兵團在所轄區(qū)域依法行使行政職能和行政執(zhí)法權，在此背景下，兵團依法行政的能力迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。當前兵團還存在權責清單履行責任不明、行政決策合法化水平不高、行政執(zhí)法規(guī)范性不足等突出問題，制約了法治兵團的建設和發(fā)展。要從完善依法行政制度體系、推進行政決策法治化、堅持嚴格規(guī)范文明公正執(zhí)法、加強對行政權的監(jiān)督和制約、提高行政機關工作人員法治思維能力等方面入手，增強兵團依法行政能力，為兵團履行維穩(wěn)戍邊職責使命、健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化筑牢法治根基。

[關鍵詞]兵團;依法行政;行政職能

[中圖分類號]D922 ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）01—0035—05

2018年1月18日，新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議審議并批準了《自治區(qū)人民政府授予新疆生產(chǎn)建設兵團行政職能和行政執(zhí)法權的決定（草案）》，自治區(qū)人民政府將2190項行政職能和行政執(zhí)法權清單印發(fā)新疆生產(chǎn)建設兵團，自2018年2月1日起，新疆生產(chǎn)建設兵團在所轄區(qū)域依法行使行政職能和行政執(zhí)法權，后又授權增加到3511項。這些職權主要由兵團和各師（市）相關職能部門承接，這些授權接得住、用得好，法治兵團建設才能夠行穩(wěn)致遠。

一、自治區(qū)授權背景下兵團依法行政能力建設具有鮮明的時代價值

（一）是兵團履行維穩(wěn)戍邊職責使命的應有之義

自治區(qū)第九次黨代會指出，要緊緊圍繞總目標，充分發(fā)揮兵團特殊作用，加強兵團維穩(wěn)戍邊能力建設。兵團履行維穩(wěn)戍邊的職責使命，充分發(fā)揮“三大功能”“四大作用”，離不開穩(wěn)定制度體系，更需要法治的保駕護航。

從維護法制統(tǒng)一的角度來說，習近平總書記在十九大報告中指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障……堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！北鴪F是黨中央強化邊疆治理的重要方略，是社會主義制度體系的組成部分，兵團作用的發(fā)揮要在全面依法治國、建設社會主義法治國家的圖景之下展開。按照“法”的廣義解釋，凡是對符合一定條件的群體產(chǎn)生普遍約束力的規(guī)定即可被認為是“法”，其典型代表就是各類文件，自治區(qū)對兵團的授權是對中發(fā)〔2017〕3號文件的貫徹落實。獲得授權后，兵團在行使社會管理職能方面實現(xiàn)了于法有據(jù)，職責明確。

從兵團的實踐需求來說，實現(xiàn)維穩(wěn)戍邊法治化、建設法治兵團、推進依法行政是深化依法治國實踐在地方的具體體現(xiàn)。習近平總書記強調(diào)，新形勢下兵團工作只能加強不能削弱。既然兵團要長期存在下去，就要建立起行之有效的長效機制，一方面依法履職，使各項維穩(wěn)舉措有法可依、權責明晰;另一方依法行政，實現(xiàn)社會管理法治化，用法治保障引領兵團職責使命的履行，使維穩(wěn)戍邊的各項舉措能夠立得住、扎得牢。

（二）是兵團健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能的直接體現(xiàn)

健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能是兵團深化改革的重點之一，是兵團落實“自行管理內(nèi)部行政司法事務”的一次有利契機，是切實發(fā)揮兵團特殊優(yōu)勢和充分釋放發(fā)展活力的中心環(huán)節(jié)。兵團黨委七屆四次全會進一步提出：“扎實深化健全和轉(zhuǎn)變‘政的職能改革，強化依法行政意識，承接和行使好自治區(qū)授予的行政職能和行政執(zhí)法權，建立符合現(xiàn)代社會管理服務要求的新型行政管理體制機制?！?由此可見，健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能的前提在于各職能部門權力來源明確、行為于法有據(jù)，這也是推進依法治國、建設法治兵團的邏輯起點。依法行政的核心在于規(guī)范化、程序化的權力分配和實施，通過明確行政職責、杜絕行政職能越位、缺位、錯位現(xiàn)象，為社會各類群體提供一套標準化、規(guī)范化、可預期性的行為模式。因此，兵團承接3511項授權，并不是簡單的權力讓渡或權力轉(zhuǎn)移，其承接質(zhì)量和效果關系到兵團能否真正實現(xiàn)健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能，而法治建設作為基礎性的制度安排，其重要性更加凸顯?；诖?，在承接授權之后，兵團通過“權責清單”“執(zhí)法流程”等標準化規(guī)定，進一步明確政府在社會管理中的邊界與方式，為實現(xiàn)“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的目標構建了最直接、最明確的實施路徑，也成為了依法行政最基本、最外化的體現(xiàn)。

（三）是推進兵團治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路

黨的十九屆四中全會為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向，明確了將新時代改革開放推向前進的根本要求。兵團深化改革作為新時代全面深化改革的組成部分，必須深刻把握治理體系和治理能力建設這一中心任務，不斷適應新形勢和新要求。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵來說，要求“治理體系適應現(xiàn)代社會的多元和流動，治理能力體現(xiàn)現(xiàn)代社會的文化和技術”，2而法治的普遍適用性則滿足了“多元與流動”社會的需要，通過無差別地適用和為各領域的治理工作提供統(tǒng)一的標準，既能防止社會管理規(guī)定過于細致嚴厲阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又能設定底線和原則保證各項事業(yè)沿著健康的軌道發(fā)展，還能減少行政部門各自為政的情況，使溝通協(xié)調(diào)成為常態(tài)，而這也正是“現(xiàn)代社會文化和技術”的體現(xiàn)。在自治區(qū)授權的背景之下，這一內(nèi)涵體現(xiàn)得更加明顯，兵團作為維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安的重要力量，其發(fā)展水平事關新疆工作總目標的實現(xiàn)，兵團治理體系和治理能力水平上不去，新疆的治理體系和治理能力現(xiàn)代化就無從談起。

要實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其方式在于“講求制度化、規(guī)范化、程序化、民主化，關鍵是法治化。”3法治治理作為現(xiàn)代社會治理中最普遍、最有效的手段，其穩(wěn)定性、平等性等基本特質(zhì)滿足了現(xiàn)代社會對于制度統(tǒng)一、公平正義的要求。兵團的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的關鍵當然也在于法治建設，2019年12月，兵團黨委召開健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能工作推進會，強調(diào)“深化健全和轉(zhuǎn)變‘政的職能改革，推進兵團治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，同時要求“全面提升依法行政水平，牢固樹立法治思維，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”4這一要求在推進兵團治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下對兵團各職能部門依法行政能力建設做出了明確要求，兵團依法行政能力的建設過程是規(guī)范各項執(zhí)法權行使的過程，是各級黨員領導干部提升法治思維和法治方式能力的過程，也是廣大職工群眾從法治治理中獲益、自覺遵守法律的過程。通過“依法行政”這一主線，將各類群體緊密聯(lián)系在一起，形成推進兵團治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強大合力。

二、自治區(qū)授權背景下兵團依法行政能力建設的實踐與困境

（一）行政機關權責清單基本厘清，但履行存在爭議

2018年7月，兵團辦公廳印發(fā)了《兵團機關行政部門權力清單和責任清單》，在對2016年兵團部門權責清單進行修改調(diào)整的基礎上，將新增自治區(qū)授權事項一并納入，明確了包括行政處罰、行政許可、行政強制在內(nèi)的十類共計2325項行政職權，涉及兵團機關28個部門和單位，同時，兵團辦公廳兩次印發(fā)兵團授予各師的行政職能和行政執(zhí)法權目錄，依法逐級向各師、各團場分批授予共計1954項行政職能和行政執(zhí)法權。兵團各師（市）也按照法律法規(guī)的規(guī)定、機構改革和簡政放權的要求，制定權責清單，梳理職權事項并進行公開，基本實現(xiàn)了規(guī)范科學簡政放權，但也存在履行上的爭議。

1.權責分配存在灰色地帶。各類權責分配看似清楚明白，但由于涉及職權種類繁多、數(shù)量巨大，在實踐中往往存在權責不對等、權力交叉、權力空白等諸多問題，使某些行政職能無法正常履行。

2.相關工作人員認知不明。在兵團執(zhí)法目錄下發(fā)過程中，有些師（市）以編辦配套文件的形式一同下發(fā)，文件中的表述對權責清單進行了解釋，但由于個別工作人員法治素養(yǎng)不高、對于權責認知不明，將相似權責大而化之或簡單歸類，給后續(xù)各職權部門的權責認定造成了困擾。

（二）行政決策法治化意識逐步形成，但水平不高

2019年9月實施的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，合法性審查是行政決策草案形成的必經(jīng)環(huán)節(jié)，且不得以征求意見等方式代替合法性審查?！侗鴪F黨委、兵團貫徹〈中共中央、國務院關于印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的通知〉實施方案》中也明確要求，不斷完善重大行政決策程序制度。但囿于兵團舊有管理體制，目前兵團行政決策法治化還存在短板。

1.思想上對依法決策認識不到位。一方面，將會議討論等同于決策程序，個別黨政領導干部簡單粗暴地認為“只要上會討論自己就沒有責任”，大事小事全部通過會議形式解決，造成會議冗長、效率低下，且忽略決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等必要環(huán)節(jié);另一方面還抱著“會議通過即結束”的心態(tài)，缺乏事后的評估和決策調(diào)整。

2.法律顧問制度虛擲。按照要求，2017年底之前，兵團、師（市）、團場三級普遍了設立法律顧問和公職律師，但在具體實施過程中，一些行政機關對法律顧問作用認識存在偏差，忽視法律顧問的事前預防審核和事中規(guī)范作用，只有在面臨復議或訴訟時才啟用法律顧問;還有一些行政機關則缺少對法律顧問的約束和管理，造成法律顧問工作流于形式，對行政合同審核把關不嚴，對行政訴訟代理不積極，導致需要另請律師完成各類法律審核工作。

3.公眾參與度不高。在自然資源開發(fā)、公用事業(yè)等民生決策事項上，公眾參與途徑單一，民意調(diào)查方式簡單，僅限于填寫問卷、熱線電話等方式，而專業(yè)程度高、公信力強的聽證制度，對于兵團各級行政機關來說則由于經(jīng)驗和業(yè)務水平的限制，幾乎不被采用。

（三）行政執(zhí)法體制初步建立，但規(guī)范性不足

兵團獲得授權后，各職能部門認真落實、主動學習，建章立制，以行政處罰權的行使為例，各處罰權主體基本形成了案件接處報備審查——法律審核——重大行政處罰決定備案——案件檔案管理——行政執(zhí)法公示等環(huán)節(jié)，建立了事前提示、事中指導、事后回訪的機制，使行政執(zhí)法權的規(guī)范行使有章可循，但實踐上也存在突出問題。

1.執(zhí)法人員法治素養(yǎng)有待提升。在獲得自治區(qū)授權之前，兵團行政執(zhí)法事項不多，各級執(zhí)法人員對法律、行政法規(guī)的理解也十分有限，更遑論對于法律原則、法律精神的理解了。在基層，此現(xiàn)象尤為明顯，突出表現(xiàn)為慣性思維大于法治思維，部分執(zhí)法人員習慣按照常理判斷或樸素正義觀念執(zhí)法，忽視了執(zhí)法工作的專業(yè)性和權威性。例如，按照《行政處罰法》要求，當兩個具有行政處罰權的機關對管轄發(fā)生爭議時，需要將爭議報共同上一級機關決定，而許多執(zhí)法人員對此規(guī)定并不了解，行政機關間的管轄爭議往往通過自行協(xié)商解決。

2.執(zhí)法人員執(zhí)法水平低、執(zhí)法經(jīng)驗少，法律資格人才短缺。要完全承擔3511項行政職能和行政執(zhí)法權，對兵團執(zhí)法人員是巨大的考驗，除了要對龐雜法律法規(guī)進行系統(tǒng)學習，一些諸如制作筆錄、舉行聽證會、行政訴訟應訴等實踐經(jīng)驗也亟待加強。另外，執(zhí)法部門法律人才短缺的問題則較為明顯，例如《行政處罰法》規(guī)定：“在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！弊灾螀^(qū)執(zhí)法部門存在大量長期從事處罰審核的人員，可以不受“取得法律職業(yè)資格”的限制，而兵團的行政執(zhí)法體系尚在建立完善中，處罰決定審核人員大多為初次從事該項工作，而“取得法律職業(yè)資格”的高要求一時間又難以滿足，人才缺口大，不利于兵團行政執(zhí)法規(guī)范化程度的提升。

三、以自治區(qū)授權為契機，全面推進兵團依法行政能力建設

（一）完善依法行政制度體系

在自治區(qū)授權的背景下，兵團各職能部門應當對各項職權進行全面系統(tǒng)的梳理、匯總、審核、確認和清理，將各部門的職能、依據(jù)、權限、責任、工作流程、監(jiān)督機制等進行匯編并予以公開。通過制作權力清單、責任清單、負面清單，推行動態(tài)管理機制，進一步明確權責劃分，減少不確定事項，厘清各部門分工，不斷優(yōu)化行政職能配置，構建更加合理的行政機構設置方式，逐步理順各部門職權。推進“一站式”服務和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設工作，深化推進行政體制改革，構建起職責明確、依法行政的治理體系。

推進依法行政，還要實現(xiàn)權力來源合法，當前兵團各職能部門相關行政權力除了來源于自治區(qū)人大授權外，還依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件而創(chuàng)設，在這些規(guī)范中，規(guī)章以下規(guī)范性文件數(shù)量多、涉及面廣，且規(guī)定事項往往與職工群眾生產(chǎn)生活直接相關，因此，建立規(guī)章以下規(guī)范性文件的監(jiān)督與清理機制勢在必行。加強規(guī)范性文件備案審查制度，堅持“有錯必究，有件必備”原則，嚴格限定規(guī)范性文件涉及事項范圍（如按照行政許可法規(guī)定，規(guī)范性文件不得增設許可），落實文件制定中的合法性審查、集體討論等程序性環(huán)節(jié)，同時保障公眾知情權、提高公眾參與能力，不斷健全公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件的建議審查制度，堅持立、改、廢并舉，及時根據(jù)上位法修改情況和兵團深化改革需要設立新規(guī)、修改或廢止舊規(guī)，切實發(fā)揮好規(guī)范性文件的實際效用。

（二）推進行政決策法治化

按照《兵團黨委、兵團貫徹〈中共中央、國務院關于印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》的通知〉實施方案》的要求，制定《兵團重大行政決策程序暫行規(guī)定》，使兵團各職能部門行政決策程序有法可依，以剛性要求強化行政決策法治化、科學化、民主化。獲得自治區(qū)授權后的兵團各職能部門是權責統(tǒng)一的行政主體，必須堅持“有權必有責”基本原則，建立重大決策終身責任追究制度，對于違反決策法治化要求、決策嚴重失誤導致重大損失或造成惡劣影響的，要嚴格實施責任倒查機制，追究主要責任人員的相關責任。

不斷完善法律顧問和公職律師制度，明確各職能部門法律顧問主體為黨內(nèi)法規(guī)工作機構和法制機構人員，以保證顧問活動堅持正確的政治方向，同時吸收專家、律師參加，為政府決策提供多角度參考，通過簽訂顧問協(xié)議、約定顧問費用等方式實現(xiàn)對法律顧問的約束和激勵，使其能夠真正服務于法治兵團的建設。

增強決策公眾參與實效。加強各職能部門，尤其是師（市）、團場（鎮(zhèn)）兩級的行政決策公眾參與平臺的建設，對涉及職工群眾切身利益和重大公共利益的事項，應當主動公開信息并充分聽取利害關系人的意見，決策作出后，要說明決策的依據(jù)和理由。建立重大決策專家論證和評估機制，通過問卷調(diào)查、專題座談和聽證會等多種形式廣泛聽取意見，對行政決策的可行性進行全面論證、對行政決策的效果進行客觀評估。

（三）堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

改革行政執(zhí)法體制，按照十九屆三中全會的要求“相對集中執(zhí)法權、推進綜合執(zhí)法”，不斷整合執(zhí)法主體，變“多頭執(zhí)法”為專業(yè)執(zhí)法，引導兵團新建城市組建綜合執(zhí)法機構，以專業(yè)執(zhí)法隊伍提高執(zhí)法水平;完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，推進現(xiàn)代化治理方式，各執(zhí)法部門之間、執(zhí)法部門和非執(zhí)法部門之間要加強協(xié)同配合，綜合行政執(zhí)法部門與同級業(yè)務主管部門共同接受上級部門的指導協(xié)調(diào)，分工協(xié)作，落實好行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和執(zhí)法事項;完善行政執(zhí)法程序，建立執(zhí)法過程記錄制度，建立健全貫穿調(diào)查取證、勘驗檢查、權利告知、行政行為實施等環(huán)節(jié)的標準流程制度;規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權行使，通過細化已有執(zhí)法權限，縮小自由裁量權行使范圍，杜絕自由裁量變“任意裁量”，最大限度地減少權力行使的不確定性，消滅尋租空間;推行行政執(zhí)法公示制度，實現(xiàn)執(zhí)法工作公開化、透明化、信息化，通過政務平臺或?qū)I(yè)執(zhí)法信息平臺發(fā)布執(zhí)法信息和執(zhí)法案例，既是對公眾知情權的保障，也可起到警示教育作用;注重發(fā)揮行政指導、行政獎勵等柔性手段，提升軟法在法治兵團建設中的引導效果。

（四）加強對行政權力的監(jiān)督和制約

黨的十九大提出，要“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”。要履行好自治區(qū)授予兵團的行政職權，推進依法行政，就要將對行政權的監(jiān)督和制約擺在重要位置，綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式。切實發(fā)揮各職能部門黨組（黨委）的主體責任，落實“三重一大”決策制度和民主集中制;支持人民法院獨立行使審判權，積極貫徹落實《行政訴訟法》中“行政機關負責人出庭應訴”的要求，讓被訴行政機關接受司法監(jiān)督，讓行政機關負責人接受法治洗禮;完善信息公開制度，做到“權為民所知、權為民所用”，暢通投訴建議、控告檢舉渠道，及時依法查處違法行政行為，維護行政機關權威;正確對待媒體報道，將其作為反映民意、溝通上下的橋梁與紐帶，敢于直面并解決其反映的行政領域違法問題，但對于報道中的失實失當之處要做好事實澄清和輿情引導，確保輿論監(jiān)督的規(guī)范化、法治化。

（五）提高法治宣傳教育實效

承接行政職能和行政執(zhí)法權，對于兵團各職能部門來說，既是推動法治兵團建設的良好契機，也是對自身依法行政水平的嚴峻考驗，兵團各職能部門工作人員和行政執(zhí)法人員只有不斷提高自身運用法治思維和法治方式的能力，才能成為法治兵團建設的有力推動者。

建立重視法治素養(yǎng)和法治能力的選人用人導向，將法治水平和依法辦事能力納入各級黨員領導干部的考核事項中，充分激發(fā)各職能部門工作人員學法用法尊法守法的自覺性。加強和改進法治教育培訓方式，針對不同部門和不同需求，建立三級培訓制度：第一層級是針對全體職能部門工作人員，培訓內(nèi)容為基本行政法律知識，包括行政法基本原則、《行政處罰法》《行政許可法》等實體法律、《行政復議法》《行政訴訟法》等程序性法律以及相關司法解釋和指導性案例，其目的在于傳播法律原則、灌輸法治理念，建構法治精神;第二層級是針對不同部門的專業(yè)性法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件的培訓，加強培訓的專業(yè)性、針對性，提高本領域行政人員的法治思維能力;第三層級是針對專業(yè)執(zhí)法人員的實踐技能培訓，學習各類筆錄制作方式、鑒定意見形成程序等內(nèi)容，加強現(xiàn)代化執(zhí)法設備應用培訓和電子政務的相關培訓，不斷提升執(zhí)法人員的法治實施水平。

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責任編輯：楊建平