政府投資建設(shè)項(xiàng)目中的成本控制研究

倪鵬遠(yuǎn)

(中國十七冶集團(tuán)有限公司，安徽 馬鞍山 243000)

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長，政府部門在各行各業(yè)的投資項(xiàng)目也是百花齊放，其中，在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域和工程建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展尤其迅猛。觀察各個(gè)城市的占地面積變化，可以發(fā)現(xiàn)，我國城市化建設(shè)的發(fā)展趨勢明顯，城市邊緣不斷擴(kuò)展，城市面積、人口數(shù)量的占比不斷增加[1,2]。政府在城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施上投入了大量的資金，因此，有必要對政府投資項(xiàng)目成本進(jìn)行細(xì)化研究，以促進(jìn)政府投資項(xiàng)目的合理化應(yīng)用。

1 政府投資項(xiàng)目成本控制的必要性

如何推進(jìn)政府投資的合理化、效益化利用是國內(nèi)外眾多學(xué)者的研究重點(diǎn)[3]。我國的建設(shè)項(xiàng)目的成本管理與工程造價(jià)分析源自上世紀(jì)50年代的蘇聯(lián)。2001年，我國順利加入世界貿(mào)易組織(WTO)，再次促進(jìn)了我國建設(shè)工程成本控制的發(fā)展。對于政府為投資者的工程造價(jià)活動(dòng)，政府部門不僅是作為投資者對工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，同時(shí)作為監(jiān)督者對工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，以求政府投資效益的最大化[4]。在建設(shè)項(xiàng)目的初期，政府一般會(huì)委托專業(yè)的工程咨詢機(jī)構(gòu)對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評估和論證，通過規(guī)范的市場價(jià)格來控制建設(shè)項(xiàng)目的成本價(jià)格；在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，政府一般會(huì)委托具有專業(yè)資質(zhì)的監(jiān)理部門對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評估，通過對工程施工質(zhì)量、施工工期進(jìn)展以及成本控制等方面對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管；在建設(shè)項(xiàng)目的后期，政府會(huì)委托相關(guān)的工程咨詢機(jī)構(gòu)對工程成本進(jìn)行核算。現(xiàn)階段，政府部門在工程項(xiàng)目中主要側(cè)重于各方的管理與協(xié)調(diào)，淡化了對工程項(xiàng)目的直接管理，這樣可能會(huì)導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目的資金無法得到充分的發(fā)揮。

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，研究人員提出的先進(jìn)成本管理理論與控制方法，并沒有很好的應(yīng)用到政府投資項(xiàng)目的成本控制中去[5,6]，因此，為提高政府投資項(xiàng)目中的成本運(yùn)營效率，解決政府投資項(xiàng)目中工程成本問題是重中之重。

2 政府投資項(xiàng)目概述

2.1 政府投資建設(shè)項(xiàng)目概念

政府投資項(xiàng)目是指政府起主導(dǎo)作用，以滿足公共建設(shè)需求為目的，使用國家資產(chǎn)直接進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)或者通過融資等方式間接進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)的施工項(xiàng)目。政府投資屬性的建設(shè)項(xiàng)目，資金來源一般是各級政府部門的財(cái)政預(yù)算。政府投資項(xiàng)目的建設(shè)一般由住建部、交通部、規(guī)劃部等專業(yè)部門進(jìn)行籌建，或者通過委托的方式將項(xiàng)目委托給其他具有資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行組建。政府投資的建設(shè)項(xiàng)目一般都是公共建設(shè)領(lǐng)域，其目的是為了推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足人民的居住交通建設(shè)要求，或者是處于國防事業(yè)的考慮，例如，學(xué)校、醫(yī)院、人民廣場和政府大樓等一些公益性的建設(shè)項(xiàng)目。在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中， 政府相關(guān)部門對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接或者間接的監(jiān)管。

2.2 政府投資建設(shè)項(xiàng)目種類

按照盈利特點(diǎn)、項(xiàng)目用途、資金來源等分類方式，政府投資項(xiàng)目可以分為多個(gè)種類。

(1)按盈利特點(diǎn)分類，政府投資建設(shè)項(xiàng)目可以分類為盈利性質(zhì)的項(xiàng)目和非盈利性質(zhì)的項(xiàng)目。盈利性的建設(shè)項(xiàng)目是指具有一定收益的建設(shè)項(xiàng)目，比如，電力設(shè)備、鐵路交通和港口工程。非盈利性的政府投資項(xiàng)目主要指是一些公益性的社會(huì)項(xiàng)目，比如，各級醫(yī)院、教育單位和行政單位的辦公場所、人民公園等。這些建設(shè)項(xiàng)目不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但可以提高人民的生活水平，促進(jìn)城市的發(fā)展。

(2)按照建設(shè)項(xiàng)目用途分類，政府投資項(xiàng)目可以分類為基礎(chǔ)性和公益性的工程項(xiàng)目。其中，基礎(chǔ)性工程項(xiàng)目的定義為一些初始投資較大，投資回報(bào)期較長的支柱產(chǎn)業(yè)或者民生工程，企業(yè)或者個(gè)人無力單獨(dú)承擔(dān)，需要政府部門協(xié)助的建設(shè)項(xiàng)目。公益性工程項(xiàng)目是指人文教育、文化傳播、體育健身等設(shè)施，這些主要工程項(xiàng)目具有典型的公益效應(yīng)，其財(cái)務(wù)支出一般由政府單獨(dú)劃撥。

(3)按照建設(shè)項(xiàng)目的資金來源，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來源可以分為：政府財(cái)政資金、國債投資項(xiàng)目、銀行貸款項(xiàng)目及國際援助等項(xiàng)目[7]。除此之外，還包括了公私合營的政企合作項(xiàng)目。

3 成本控制措施

為了對政府投資的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，控制建設(shè)項(xiàng)目的施工成本，應(yīng)按照項(xiàng)目施工階段對政府控制的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行成本控制。

3.1 決策階段的成本控制

項(xiàng)目的投資決策是整個(gè)項(xiàng)目資金鏈的主要供應(yīng)來源，占工程項(xiàng)目總成本的0.5%～3%，雖然資金占比較低，但其對整個(gè)項(xiàng)目的影響是巨大而深遠(yuǎn)的。為了在項(xiàng)目決策階段做好成本控制，應(yīng)該注意以下方面。

(1)明確和細(xì)化項(xiàng)目目標(biāo)，建立科學(xué)的項(xiàng)目決策機(jī)制。明確項(xiàng)目目標(biāo)，比如，整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期投資，投入的建設(shè)資金能否達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)等。建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)應(yīng)切合實(shí)際，不宜過高，也不宜過低。過高的建設(shè)目標(biāo)會(huì)增加財(cái)政投入，其獲得的收益往往達(dá)不到預(yù)期效果；過低的建設(shè)目標(biāo)會(huì)使得建設(shè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期要求，因此，應(yīng)該確定合理的建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)。同時(shí)，細(xì)化的項(xiàng)目目標(biāo)對于建設(shè)項(xiàng)目后期管理也是至關(guān)重要的。有了明確的建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)，政府部門后期可以對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行更加直接的監(jiān)管，可以直觀了解建設(shè)項(xiàng)目的工程進(jìn)度。

(2)簡化決策流程。政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，由于涉及國家財(cái)政和工程建設(shè)單位，期間將會(huì)產(chǎn)生大量的審批過程。可以通過將建設(shè)項(xiàng)目的施工流程簡化，減少審批手續(xù)，縮減決策階段中的審批時(shí)間。特別是對于一些民生類、應(yīng)急工程的審批，需要盡可能縮減項(xiàng)目的審批過程，保證項(xiàng)目快速、可靠的落地。對于政府投資項(xiàng)目的審批過程簡化，政府部門可以協(xié)調(diào)各方企業(yè)，建立統(tǒng)一的辦公室?；蛘呖梢猿浞职l(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，通過網(wǎng)絡(luò)辦公的方式，高效、快速完成建設(shè)項(xiàng)目的審批和決策。

3.2 施工階段的成本控制

當(dāng)政府建設(shè)的投資項(xiàng)目已經(jīng)完成了招投標(biāo)，進(jìn)入施工階段時(shí)，政府部門可以通過一些管理措施來控制施工階段的成本。

(1)強(qiáng)化施工階段的項(xiàng)目管理任務(wù)。作為政府部門，應(yīng)該充分發(fā)揮在施工項(xiàng)目中的主觀能動(dòng)性，積極協(xié)調(diào)施工過程中勘察單位、施工單位、材料供應(yīng)單位、監(jiān)理單位之間的相互關(guān)系，保證建設(shè)項(xiàng)目快速、有序的推進(jìn)；嚴(yán)格控制施工過程中的惡意變更問題。部分施工單位，為了獲得施工項(xiàng)目，在項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)故意壓低項(xiàng)目標(biāo)底，在項(xiàng)目施工過程中，會(huì)通過惡意變更的方式來增加工作量，以獲得更多的盈利，為此，政府部門應(yīng)嚴(yán)格控制該類問題的發(fā)生。

(2)增強(qiáng)主動(dòng)管理意識(shí)。政府在其投資的建設(shè)項(xiàng)目中，應(yīng)該主動(dòng)擔(dān)任管理的職責(zé)，定期檢查項(xiàng)目的施工進(jìn)度和完成情況。對于建設(shè)項(xiàng)目的一些關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)做到心中有數(shù)，及時(shí)到項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)研和咨詢。對于項(xiàng)目關(guān)鍵部位的施工，可以委托一些具有資質(zhì)的施工單位，對施工項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理，以保證項(xiàng)目質(zhì)量。

3.3 竣工階段的成本控制

政府投資的建設(shè)項(xiàng)目施工完成后，政府部門應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的審計(jì)單位對工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，以便監(jiān)督項(xiàng)目施工過程中的資金使用情況，同時(shí)為今后的項(xiàng)目成本控制提供經(jīng)驗(yàn)。

(1)完善審計(jì)機(jī)制，合理的審計(jì)機(jī)制對于建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作影響巨大。政府部門應(yīng)該與相應(yīng)的審計(jì)單位進(jìn)行聯(lián)合討論，結(jié)合工程項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，確定合理的審計(jì)流程。同時(shí)，應(yīng)注意對審計(jì)人員專業(yè)技能的培訓(xùn)，以保證工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的質(zhì)量和效率。

(2)明確工程量計(jì)算原則。在政府投資的建設(shè)項(xiàng)目中，經(jīng)常發(fā)生建設(shè)單位與施工單位工程量審計(jì)算不清楚的情況。作為起主導(dǎo)作用的政府部門，應(yīng)該堅(jiān)持：計(jì)價(jià)統(tǒng)一性原則、計(jì)量及時(shí)性原則、價(jià)格統(tǒng)一性原則、費(fèi)用可控性原則。

4 結(jié) 論

本文詳細(xì)闡述了政府投資項(xiàng)目的概念，并從建設(shè)項(xiàng)目的盈利特點(diǎn)、項(xiàng)目用途以及資金來源方面分別對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了分類；結(jié)合建設(shè)施工項(xiàng)目的流程，從建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)初期、建設(shè)項(xiàng)目施工過程中及建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)階段的角度出發(fā)，提出了政府在建設(shè)項(xiàng)目中進(jìn)行成本控制的一些措施。