水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)政策解讀

李琛

（中國(guó)水泥協(xié)會(huì)，北京 100035）

1 污染防治推動(dòng)行業(yè)生態(tài)文明建設(shè)

2020 年12 月21 日，工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原〔2020〕201 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。 該通知是對(duì)《工業(yè)和信息化部 環(huán)境保護(hù)部關(guān)于進(jìn)一步做好水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原〔2016〕351 號(hào)）的延續(xù)和加強(qiáng)，旨在通過(guò)明確導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策形成水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)機(jī)制，成為水泥行業(yè)防治污染、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾、提前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的“助推器”。

該《通知》內(nèi)容共分七個(gè)部分：一是提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)；二是因時(shí)因地制宜，精準(zhǔn)施策安排好錯(cuò)峰生產(chǎn)；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)謀劃，處理好錯(cuò)峰生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)系；四是加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，加大環(huán)保監(jiān)督檢查力度；五是發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，開(kāi)展行業(yè)自律；六是強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍環(huán)境；七是認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，夯實(shí)錯(cuò)峰生產(chǎn)常態(tài)化機(jī)制。

錯(cuò)峰生產(chǎn)率先發(fā)端于水泥行業(yè)， 從發(fā)展過(guò)程來(lái)看可分為四個(gè)階段。

第一階段是試點(diǎn)示范階段。為了緩解水泥產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾，同時(shí)避免大氣污染疊加，2014 年全國(guó)“兩會(huì)”期間，18 位政協(xié)委員聯(lián)名提交《關(guān)于促進(jìn)構(gòu)建北方四省一區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北）水泥和采暖錯(cuò)峰生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)想》的提案，提出在秋冬季采暖期間統(tǒng)一停止水泥窯熟料燒成工序的生產(chǎn)，與供暖鍋爐進(jìn)行錯(cuò)峰防止污染物排放疊加的建議。 為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)要求和回復(fù)提案，工業(yè)和信息化部會(huì)同中國(guó)水泥協(xié)會(huì)和媒體等開(kāi)展調(diào)研，提出“輿論推動(dòng)、政府引導(dǎo)、協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)、先行試點(diǎn)”原則。 同年10 月，新疆自治區(qū)和兵團(tuán)的經(jīng)信、環(huán)保部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)行水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)有關(guān)要求的通知》，新疆率先成為試點(diǎn)地區(qū)。 后來(lái)北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南等省市也主動(dòng)加入試點(diǎn)。

2015 年工業(yè)和信息化部、 生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在北方采暖區(qū)全面試行冬季水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原函〔2015〕542 號(hào)），決定在北方地區(qū)2015~2016 年采暖季全面試行水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)。企業(yè)因產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩而根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律自發(fā)停窯限產(chǎn)的市場(chǎng)化行為，首次在政府支持和引導(dǎo)下以水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的形式展開(kāi)。中國(guó)水泥協(xié)會(huì)在工業(yè)和信息化部指導(dǎo)下，配套制訂了《水泥企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)自律公約》范本，通過(guò)強(qiáng)化行業(yè)自律誠(chéng)信，貫徹落實(shí)水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)試點(diǎn)任務(wù)。

第二階段是全面實(shí)施階段。 在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016 年 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕34號(hào)）將錯(cuò)峰生產(chǎn)作為壓減水泥過(guò)剩產(chǎn)能的重要手段，要求“在采暖地區(qū)的采暖期全面試行水泥熟料（含利用電石渣） 錯(cuò)峰生產(chǎn)”“其他地區(qū)水泥熟料裝置在春節(jié)期間和酷暑伏天也應(yīng)錯(cuò)峰生產(chǎn)”。國(guó)務(wù)院首次將錯(cuò)峰生產(chǎn)作為壓減過(guò)剩產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)政策予以支持鼓勵(lì)。 同年，工業(yè)和信息化部聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原〔2016〕351 號(hào)）， 部署 2016~2020 年錯(cuò)峰生產(chǎn)工作，北方地區(qū)全面實(shí)施水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)，南方地區(qū)試行，當(dāng)年錯(cuò)峰生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)大氣質(zhì)量明顯改善， 水泥行業(yè)扭虧為盈，為錯(cuò)峰生產(chǎn)工作常態(tài)化奠定基礎(chǔ)。

2017 年水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)工作進(jìn)一步得到京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的肯定， 寫(xiě)入《京津冀及周邊地區(qū)2017 年大氣污染防治工作方案》（環(huán)大氣〔2017〕29 號(hào)）和《京津冀及周邊地區(qū)2017~2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2017〕110 號(hào)），工業(yè)和信息化部辦公廳和生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《關(guān)于“2+26”城市部分工業(yè)行業(yè)2017~2018 年秋冬季開(kāi)展錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信廳聯(lián)原函〔2017〕602 號(hào)），北方地區(qū)全面實(shí)施水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)，南方地區(qū)試行。

第三階段是推廣應(yīng)用階段。 2018 年6 月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出“重點(diǎn)區(qū)域采暖季節(jié)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕22 號(hào)）提出“加大秋冬季工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)調(diào)控力度，各地針對(duì)鋼鐵、建材、焦化、鑄造、有色、化工等高排放行業(yè)，制定錯(cuò)峰生產(chǎn)方案，實(shí)施差別化管理”“要將錯(cuò)峰生產(chǎn)方案細(xì)化到企業(yè)生產(chǎn)線、工序和設(shè)備，載入排污許可證”“企業(yè)未按期完成治理改造任務(wù)的， 一并納入當(dāng)?shù)劐e(cuò)峰生產(chǎn)方案， 實(shí)施停產(chǎn)”“屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》限制類(lèi)的，要提高錯(cuò)峰限產(chǎn)比例或?qū)嵤┩．a(chǎn)”。

《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2018〕100號(hào)）、《汾渭平原2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2018〕132 號(hào)）、《長(zhǎng)三角地區(qū)2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（環(huán)大氣〔2018〕140 號(hào)）等文件，明確要求各地因地制宜實(shí)施工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)。錯(cuò)峰生產(chǎn)政策進(jìn)一步夯實(shí)，并擴(kuò)大到了建材、鋼鐵、焦化、有色、鑄造、化工等行業(yè)。

第四階段是常態(tài)化錯(cuò)峰階段。 2020 年12 月，工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原〔2020〕201 號(hào)），充分肯定了水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益，并在工信部聯(lián)原〔2016〕351 號(hào)文件基礎(chǔ)上，提出了“常態(tài)化”概念，保障了今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)政策的一致性、連貫性和穩(wěn)妥有序?qū)嵤?/p>

2020 年工業(yè)和信息化部牽頭組織開(kāi)展重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)綜合督查檢查，水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)首次被列為淘汰落后和化解過(guò)剩產(chǎn)能督查檢查工作要點(diǎn)，這標(biāo)志著水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)與產(chǎn)能減量置換政策一樣成為淘汰落后和化解過(guò)剩產(chǎn)能的有效產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控手段，并在今后全國(guó)督查檢查工作中成為常規(guī)項(xiàng)目。

“十三五”期間，水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)得到全面推行，有效緩解了水泥產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾，推動(dòng)了行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少了大氣污染物排放，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益。 錯(cuò)峰生產(chǎn)成為水泥行業(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾和做好碳達(dá)峰、碳中和的有效政策措施。

2 錯(cuò)峰生產(chǎn)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

當(dāng)前，水泥產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)依然艱巨。 我國(guó)正處在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期。全行業(yè)要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，適應(yīng)水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)要求，鞏固去產(chǎn)能成果。 以科學(xué)謀劃、分類(lèi)指導(dǎo)、差異管控、 落實(shí)責(zé)任為水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)的原則，以加強(qiáng)績(jī)效分級(jí)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)，合理縮短水泥熟料裝置運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間， 達(dá)到有效壓減過(guò)剩產(chǎn)能、避免水泥熟料生產(chǎn)排放與取暖污染排放疊加以及減輕采暖期大氣污染的目的，堅(jiān)持以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

3 把生態(tài)文明建設(shè)融入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過(guò)程

3.1 立足我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景

“污染防治”是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，從“十三五”提出的“堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”到“十四五”的“深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，污染防治力度不斷加大。 錯(cuò)峰生產(chǎn)作為水泥行業(yè)有效減輕采暖期大氣污染的措施，應(yīng)予以堅(jiān)持，不能松懈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，水泥行業(yè)依靠錯(cuò)峰生產(chǎn)政策，“十三五” 期間減排二氧化碳 15.3 億 t，二氧化硫 5.34 萬(wàn) t，氮氧化物 196.1 萬(wàn)t，顆粒物 2.61 萬(wàn) t，節(jié)約煤炭 1 億余噸，鞏固了去產(chǎn)能成效和碳減排效果。水泥行業(yè)在“十三五”向“十四五” 過(guò)渡期間碳排放有逐漸達(dá)到峰值的趨勢(shì)。 預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期在繼續(xù)壓減產(chǎn)能、淘汰落后和鞏固去產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，水泥行業(yè)可提前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。在東北地區(qū)、蒙寧陜晉魯豫、京津冀及周邊、汾渭平原，水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)避免了熟料生產(chǎn)排放與秋冬季燃煤鍋爐供暖期間的污染排放疊加， 緩解了霧霾帶來(lái)的環(huán)境壓力。 尤其是在長(zhǎng)三角地區(qū)和京津冀及周邊連接區(qū)的山東、河南等地區(qū)，具有水泥產(chǎn)能布局集中、產(chǎn)能產(chǎn)量大、基礎(chǔ)排放量大、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出、以公路運(yùn)輸為主等特點(diǎn)， 單靠特別限值排放的常規(guī)環(huán)保法規(guī)約束難以實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域空氣質(zhì)量的加速明顯改善，因此由當(dāng)?shù)卣块T(mén)和協(xié)會(huì)組織配合，協(xié)調(diào)企業(yè)在秋冬季采暖期錯(cuò)峰生產(chǎn)的基礎(chǔ)上， 增加了在雨季汛期、 酷暑伏天、 重大活動(dòng)期間的錯(cuò)峰生產(chǎn)安排，污染防治效果明顯，有利于加快形成生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系。

3.2 順應(yīng)了有效化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的行業(yè)呼聲

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)深化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。 “十三五”期間，一方面水泥行業(yè)取得了較好成績(jī)，效益好轉(zhuǎn)，銷(xiāo)售利潤(rùn)率高于工業(yè)平均水平，利潤(rùn)總額穩(wěn)增長(zhǎng)。但另一方面，國(guó)內(nèi)水泥行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型期，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)異常復(fù)雜嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大，總體上水泥產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在。 錯(cuò)峰生產(chǎn)是調(diào)節(jié)產(chǎn)量的政策工具，對(duì)保障企業(yè)有足夠的投資能力支撐加大科技創(chuàng)新力度、加快過(guò)剩產(chǎn)能出清、 加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能等尤為重要。通過(guò)嚴(yán)禁新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、推行錯(cuò)峰生產(chǎn)、推進(jìn)聯(lián)合重組和嚴(yán)肅減量置換，水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)化解過(guò)剩產(chǎn)能的效果尤為突出。

3.3 體現(xiàn)了水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容和要求

水泥是重要的基礎(chǔ)原材料，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略保障作用。 作為傳統(tǒng)行業(yè)，水泥行業(yè)也是資源綜合利用和生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)行業(yè)。 水泥行業(yè)加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對(duì)于抗震救災(zāi)、防洪防汛、工程災(zāi)難搶險(xiǎn)、邊防沿海沿江重要工程、建筑設(shè)施供應(yīng)鏈穩(wěn)定等有著重要影響。 錯(cuò)峰生產(chǎn)落實(shí)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去產(chǎn)能”的任務(wù)，真實(shí)有效地化解了產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾，為行業(yè)效益穩(wěn)增長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。 錯(cuò)峰生產(chǎn)政策使得水泥市場(chǎng)逐漸形成了供需動(dòng)態(tài)平衡，熟料和水泥平均價(jià)格逐步實(shí)現(xiàn)了理性回歸，我國(guó)水泥價(jià)格與發(fā)達(dá)國(guó)家平均價(jià)格（80～100 美元/t）的差距縮小到 15～20 美元/t。

行業(yè)效益轉(zhuǎn)好，企業(yè)才有條件逐年加大在環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代物流、智能化建設(shè)、科技創(chuàng)新、強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈等方面的投資，加快行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019～2020 年開(kāi)工的水泥重大關(guān)鍵項(xiàng)目，包括新材料等產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈項(xiàng)目、智能化、綠色化、服務(wù)化、高端化技術(shù)改造項(xiàng)目超過(guò)200 個(gè)，總投資額約590 億元，超過(guò)2016 年全行業(yè)利潤(rùn)。 由于行業(yè)效益穩(wěn)增長(zhǎng)，在2020 年疫情和汛情疊加的情況下，水泥行業(yè)完成了“六穩(wěn)”工作，落實(shí)了“六?！比蝿?wù)。

水泥產(chǎn)品屬于“重載短腿”產(chǎn)品，礦山資源全部來(lái)源于國(guó)內(nèi)，除少量特種水泥出口外，通用水泥產(chǎn)品基本是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，關(guān)鍵設(shè)備已經(jīng)國(guó)產(chǎn)化，錯(cuò)峰生產(chǎn)的政策紅利保障了水泥行業(yè)“內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)”體系的暢通，助推行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

錯(cuò)峰生產(chǎn)政策從制修訂到貫徹落實(shí)的成功，離不開(kāi)政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲和協(xié)會(huì)助力。 今后水泥常態(tài)化錯(cuò)峰生產(chǎn)將繼續(xù)在政府政策引導(dǎo)、 企業(yè)落實(shí)、行業(yè)自律、協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)的共同努力下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等多方面共贏。