淺談舊城改造的幾點(diǎn)誤區(qū)

楊朝陽

（晉城合為規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，山西晉城 048000）

0 引言

城市是人類物質(zhì)文明不斷進(jìn)步的結(jié)晶，也是人類精神文明不斷進(jìn)步的載體。現(xiàn)代城市不僅僅要有一條條寬闊的馬路、一座座嶄新的建筑、一盞盞明亮的路燈、一棵棵筆直的樹木，也要有廣場(chǎng)、公園、水系、濕地來美化城市環(huán)境。隨著我國新型城市化進(jìn)程的加速，不斷增長(zhǎng)的城市人口與不斷升級(jí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都需要提供更多的住房、建更多的廠房、需要不斷擴(kuò)大城市規(guī)模。土地資源是寶貴的，可供開發(fā)建設(shè)的土地資源是有限的。在城市化的初期，政府可以提供大量的建設(shè)用地來滿足市場(chǎng)供應(yīng)，可城市不能無限擴(kuò)張。當(dāng)土地供應(yīng)逐漸緊張的時(shí)侯，就需要挖掘更多的利用率低的土地資源來滿足市場(chǎng)的需求。人們把目光逐漸轉(zhuǎn)向城市的舊城區(qū)。舊城區(qū)由于建設(shè)早，過去沒有科學(xué)的城市規(guī)劃理論體系，普遍存在城市基礎(chǔ)設(shè)施不健全、土地資源利用率低、建筑布局零亂、生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后等社會(huì)問題。為了保證城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，促進(jìn)城市土地資源的有效利用，改善城市物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施水平，必須對(duì)城市舊城區(qū)進(jìn)行有計(jì)劃的改造，以滿足我國城市化的可持續(xù)發(fā)展要求。

1 舊城改造的誤區(qū)一

舊城改造，有人認(rèn)為它就是城中村改造。

“城中村”是在我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象?？焖俪擎?zhèn)化需要不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，需要向城市郊區(qū)拓展空間。這樣，過去的城鄉(xiāng)接合部逐漸城市被包圍，自然而然形成了“城中村”的特殊城市形態(tài)。我國的城市規(guī)劃法規(guī)頒布較早，有效地控制了城市的有序發(fā)展。而城中村游離于法律控制的邊緣地帶，在巨大的灰色市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)下，一些地方無序建設(shè)，過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境逐漸被破壞。低矮擁擠的違章建筑高低錯(cuò)落、寬窄不一的小街小巷縱橫交錯(cuò)，臭氣熏天的污水肆意橫流、形形色色的人流往來混雜，這就是典型的城中村社會(huì)現(xiàn)象。私搭亂建、交通擁擠、環(huán)境污染、治安混亂成了城中村的社會(huì)通病，這些都對(duì)城市的生活環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，所以急需進(jìn)行城中村改造。對(duì)于城中村改造，首先面臨的是拆遷問題。拆遷涉及國有土地上房屋征收拆遷和農(nóng)村集體土地上房屋征收拆遷。凡是國有工廠、倉庫、學(xué)校等均為國有土地上房屋征收拆遷；凡是村辦工廠、村委辦公樓、村民住房均為農(nóng)村集體土地上房屋征收拆遷。拆遷補(bǔ)償應(yīng)以公平為原則，既不損壞國家利益，又要保證集體利益和個(gè)人利益。拆遷補(bǔ)償采用貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)置換兩種方式，被拆遷方可根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇適合自己的補(bǔ)償方式。

每個(gè)城市在發(fā)展過程中，伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮，舊的城市形態(tài)已經(jīng)滿足不了新時(shí)代的要求。當(dāng)城市道路擁堵不堪、城市噪聲擾民不斷、城市環(huán)境污染嚴(yán)重，生活在城市的市民通勤時(shí)間加長(zhǎng)、身體健康不良、生活質(zhì)量下降、幸福指數(shù)降低時(shí)，就急需改變這種不良的生活環(huán)境。這種不良的生活環(huán)境，被稱為城市中老化的區(qū)域。老化就要更新改造，即舊城改造。舊城改造要以規(guī)劃為龍頭，從城市建設(shè)的全局出發(fā)，以完善城市功能，促進(jìn)城市發(fā)展，美化城市環(huán)境、創(chuàng)造宜居環(huán)境為目的，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行改造。

所以，舊城改造著眼于全城市，城市中所有老化的區(qū)域均可以是舊城改造的范圍，而城中村則強(qiáng)調(diào)的是城市中的某一個(gè)特定區(qū)域。從法規(guī)方面比較，舊城改造更多的是行政層面的規(guī)劃，所用的法律依據(jù)為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，而城中村改造的法律依據(jù)為《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《土地管理法》等。

綜上舊城改造并不等同于城中村改造，城中村改造只是屬于舊城改造的一部分。

2 舊城改造的誤區(qū)二

舊城改造，有人認(rèn)為它就是拆除所有舊建筑后建新城。在這里首先要區(qū)分文物建筑、歷史建筑和舊建筑。

文物建筑是指歷代遺留下來的在建筑發(fā)展史上有一定價(jià)值并值得保護(hù)的古建筑。我國是世界文明古國，有悠久的歷史文化。我國地域遼闊，民族眾多，各地區(qū)分布著具有不同民族特色的古代建筑。這些古建筑都是在一定的歷史條件下產(chǎn)生的，代表著當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平，傳承著當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化，反映著當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況。它們是人類歷史的見證，是人類精神文化的寄托。文物建筑一旦遭到破壞，就再也無法修復(fù)其代表的歷史記憶，無法恢復(fù)其代表的歷史價(jià)值。破損的文物建筑應(yīng)該在遵循文化遺產(chǎn)保護(hù)的真實(shí)性和完整性原則下進(jìn)行修繕。文物建筑受《文物保護(hù)法》的保護(hù)，是禁止拆除的。記錄歷史、展示文化、載托靈魂、體現(xiàn)傳承是文物建筑的價(jià)值。落實(shí)責(zé)任、完善制度、嚴(yán)格管控、加強(qiáng)防范是文物建筑保護(hù)的方法。

歷史建筑是指經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護(hù)價(jià)值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動(dòng)文物的建筑物。歷史建筑受《文物保護(hù)法》和《歷史文化名城保護(hù)條例》的保護(hù)，應(yīng)該遵循“可維護(hù)不修繕，可修繕不修復(fù)，可修復(fù)不復(fù)原，小心審慎地對(duì)待任何重建”的保護(hù)方針，所以不應(yīng)該拆除。

舊建筑可以是文物建筑，也可以是歷史建筑和其他一般古建筑，還可以是不符合當(dāng)代審美觀，無法滿足現(xiàn)在使用功能要求的近代建筑等。除文物建筑和歷史建筑以外的舊建筑，可根據(jù)實(shí)際需要，在相關(guān)法律和政策的允許下，經(jīng)相關(guān)部門審批后方可拆除。所以舊城改造并不是拆除所有舊建筑后建新城。

3 舊城改造的誤區(qū)三

舊城改造，有人認(rèn)為它就是拆低層建高層。在城市規(guī)劃中，常常因?yàn)槌鞘行螒B(tài)的整體控制，土地利用的整體經(jīng)濟(jì)性，航空或通信設(shè)施的凈高要求，建筑的類型等原因?qū)ㄖ叨冗M(jìn)行了控制，從而影響建筑高度。

在城市形態(tài)的整體控制方面，以桂林市為例，桂林是典型的山水園林城市，有著美麗的自然風(fēng)光。城市規(guī)劃規(guī)定主城區(qū)建筑物限高24m，新區(qū)的建筑限高65m，這些都出于對(duì)山美水美的特色城市形態(tài)的保護(hù)，出于對(duì)大自然的尊敬。作為中國四大古都之首的歷史文化名城西安，建筑高度也有嚴(yán)格控制：在古城內(nèi)，建筑高度以36m 為限，就是為了不影響古城的整體風(fēng)貌。

在土地利用方面，高層建筑能夠節(jié)約土地，特別在寸土寸金的大城市，高層建筑固有其優(yōu)勢(shì)。但目前高層建筑在大小城市到處可見，有人錯(cuò)誤的認(rèn)為它是高大上的象征，甚至有的地方在小城鎮(zhèn)或在鄉(xiāng)村也開始大規(guī)模建設(shè)高層建筑，嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村特有的美麗自然、和諧迷人的田園風(fēng)光。

在航空或通訊設(shè)施的凈高要求方面有規(guī)定：機(jī)場(chǎng)、電臺(tái)、電信、微波通信、氣象臺(tái)、衛(wèi)星地面站、軍事要塞工程等周圍的建筑，當(dāng)其處在各種技術(shù)作業(yè)控制區(qū)范圍內(nèi)時(shí)，應(yīng)按凈空要求控制建筑高度[1]。此規(guī)定確保了建筑高度不影響各類設(shè)施的安全運(yùn)行。

在建筑類型方面，建筑分工業(yè)建筑或民用建筑兩類。工業(yè)建筑受生產(chǎn)工藝影響，建筑高度通常不會(huì)太高。民用建筑種類雖然多，但每一種建筑類型都有其相應(yīng)的高度條件限制，而并非都是高層。例如幼兒園設(shè)計(jì)規(guī)定幼兒生活用房應(yīng)布置在三層及以下[2]；中小學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)定各類小學(xué)的主要教學(xué)用房不應(yīng)設(shè)在四層以上，各類中學(xué)的主要教學(xué)用房不應(yīng)設(shè)在五層以上[3]。幼兒、小學(xué)生、中學(xué)生均屬于未成年人，未成年人心智尚未成熟，生活自理能力差、生活行為受到限制，過高的建筑會(huì)對(duì)少年心理造成不良影響。另外，學(xué)校建筑也屬于人員密集場(chǎng)所，過高的建筑不利于安全防火疏散，所以才對(duì)這些建筑有層數(shù)限制要求。住宅有別墅、有多層住宅、也有高層住宅，不同類型的住宅有其相對(duì)應(yīng)的高度限制要求。體育建筑和交通建筑因其占地面積大、體量龐大不可能建成高層建筑。園林建筑要與自然環(huán)境融合等。

所以舊城改造應(yīng)根據(jù)具體的建筑類型而控制其高度，不是盲目拆低層建高層。

4 結(jié)語

舊城改造是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，政策性高，系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及的主體多，需要解決的問題也多。在改造前期，相關(guān)部門需要做大量的調(diào)查分析工作、需要做大量的動(dòng)員協(xié)調(diào)工作。前期準(zhǔn)備工作做好了，才能加快舊城改造的順利進(jìn)展。成功的舊城改造盤活了閑置土地、拓展了城市空間、豐富了城市景觀、改變了城市面貌；失敗的舊城改造破壞了城市肌理、浪費(fèi)了城市資源、惡化了城市環(huán)境、損壞了公共利益。政府有關(guān)部門有責(zé)任引導(dǎo)公眾正確的認(rèn)識(shí)舊城改造，引導(dǎo)公眾支持并積極參與舊城改造工作。讓我們一起營造富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)氛圍，創(chuàng)造衛(wèi)生、整潔、美麗、宜居的城市環(huán)境。