國(guó)土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效用地識(shí)別探究

謝仁武

（四川奧地建筑設(shè)計(jì)有限公司，四川 成都 610041）

0 引言

城市發(fā)展建設(shè)離不開(kāi)土地資源，但是在城市不斷擴(kuò)張背景下，各種低效用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，如果沒(méi)有對(duì)這些低效用地合理開(kāi)發(fā)利用，不僅引發(fā)大量的土地資源浪費(fèi)，而且也會(huì)限制城市全面發(fā)展。基于我國(guó)目前城鎮(zhèn)的發(fā)展情況，城鎮(zhèn)的低效土地使用規(guī)模越來(lái)越大，影響城市的發(fā)展，也無(wú)法滿足人民的生活水平需求。圍繞發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，規(guī)劃主要從優(yōu)化國(guó)土空間布局、加強(qiáng)自然資源保護(hù)和利用、加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理、塑造城市特色、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，因此，需在國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，利用土地的管控，進(jìn)行有效地利用和再開(kāi)發(fā)，探索城鎮(zhèn)土地使用的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效率土地的再開(kāi)發(fā)。

1 城鎮(zhèn)低效用地概念界定

對(duì)于當(dāng)前城鎮(zhèn)低效用地概念進(jìn)行界定，可以從三個(gè)主要方面對(duì)其進(jìn)行正確理解：首先，從當(dāng)前土地的綜合利用發(fā)展現(xiàn)狀上分析來(lái)看，城鎮(zhèn)化中低效率的用地主要是當(dāng)前城鎮(zhèn)化中存量的基礎(chǔ)建設(shè)工程用地?？梢詮娜齻€(gè)方面進(jìn)行理解：首先，從土地的應(yīng)用現(xiàn)狀而言，城鎮(zhèn)低效用地已經(jīng)成為城鎮(zhèn)存量的主要構(gòu)建用地。其次，從我國(guó)城鎮(zhèn)歷史低效文化用地分類認(rèn)定內(nèi)容來(lái)看，主要內(nèi)容包括不完全符合國(guó)家相關(guān)土地政策規(guī)定要求的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、布局散亂且基礎(chǔ)設(shè)施落后的三舊工業(yè)用地，以及不完全符合城鎮(zhèn)土地不可利用資源總體規(guī)劃已確定為文化建設(shè)項(xiàng)目用地的城鎮(zhèn)歷史以及遺留文化建設(shè)項(xiàng)目用地。

2 城鎮(zhèn)低效土地整治的必要性

2.1 土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度接近極限

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到質(zhì)的飛躍，同時(shí)大量的土地資源被占用，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地占國(guó)土面積的三成，已經(jīng)接近生態(tài)承受范圍的極限，并且城鎮(zhèn)化發(fā)展以及工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，造成了農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)空間不斷被占用，這樣我國(guó)的后備國(guó)土資源就越來(lái)越緊張了。

2.2 土地供需矛盾加劇

目前我國(guó)各地城市發(fā)展正處于城鎮(zhèn)化、信息化高度推進(jìn)的過(guò)程，土地資源的需求也是非常旺盛，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值的漲幅發(fā)展，每年需要用于建設(shè)的土地占全國(guó)用地的三成左右，而這一新增土地需求量還在逐年的增加，這就加大了各地之間土地供求關(guān)系的緊張，將城鎮(zhèn)低效土地進(jìn)行整理和再開(kāi)發(fā)是保證我國(guó)土地建設(shè)的重要方式。

2.3 土地平衡難度加大

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要對(duì)土地進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)、復(fù)墾以及整治幾個(gè)方面，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用地建設(shè)在逐年減少，而新的耕地更是幾乎為零，在沿海地區(qū)，很多的灘涂都被圍墾造地了，而經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，這些用地的面積也在逐年縮減，這就進(jìn)一步加大了土地平衡的難度。

2.4 土地利用效率低下

目前各地中小企業(yè)比較多，而且大部分都是以服裝、紡織、化工等傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)為主，其產(chǎn)業(yè)層次過(guò)低，生產(chǎn)方式比較粗放，不僅土地的利用效率不高，對(duì)環(huán)境的保護(hù)也是有害無(wú)利的。

3 城鎮(zhèn)低效土地評(píng)價(jià)

根據(jù)我國(guó)國(guó)土空間的方針政策，對(duì)城鎮(zhèn)的低效土地進(jìn)行評(píng)估，分析城鎮(zhèn)建設(shè)的承載能力，區(qū)別城鎮(zhèn)建設(shè)的可改造區(qū)域。對(duì)于低效土地的評(píng)價(jià)主要分為兩方面：資源環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)的適宜性評(píng)價(jià)。首先，對(duì)地方現(xiàn)有人口、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展階段、生活水平、教育水平等進(jìn)行調(diào)研；其次，根據(jù)地方的現(xiàn)有發(fā)展情況，預(yù)測(cè)未來(lái)城鎮(zhèn)的規(guī)模，評(píng)估出地方建設(shè)用地規(guī)模和它的承載能力；最后，將現(xiàn)有土地的使用狀況和它應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)的建設(shè)情況進(jìn)行對(duì)比，從而得出該地方需要整治的低效土地情況，以及如何改造才能實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化利用，并能符合當(dāng)前國(guó)情發(fā)展情況下，實(shí)現(xiàn)最有效、最可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)活動(dòng)建設(shè)方案。

4 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)原則

4.1 公平與效率兼顧的基本原則

在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，相關(guān)人員務(wù)必要在確保公平的基礎(chǔ)之上，有效地提高效率。這是由于城鎮(zhèn)低效用地在通過(guò)再開(kāi)發(fā)之后，其土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值獲得了有效的上升，只有如此方可有效地將增值收益合理地進(jìn)行分配，才可以讓參與主體實(shí)現(xiàn)高效再開(kāi)發(fā)，大幅提升城鎮(zhèn)低效用地的使用效率。

4.2 公眾參與的基本原則

調(diào)動(dòng)廣泛的大眾進(jìn)行參與能夠有效地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資金開(kāi)始再開(kāi)發(fā)，進(jìn)而緩解傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的再開(kāi)發(fā)工作給政府所招致的財(cái)政壓力。具體能夠呈現(xiàn)在進(jìn)一步增強(qiáng)公眾參與觀念，通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)以及原土地使用權(quán)人一同參與并繼續(xù)開(kāi)發(fā)。

4.3 因地制宜的基本原則

因地制宜原則就是指在進(jìn)一步開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)期間，依據(jù)各個(gè)區(qū)域以及各個(gè)再開(kāi)發(fā)主體，明晰參與主體間的聯(lián)系，從而做到土地高效利用?？紤]到各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有差異性，此時(shí)城鎮(zhèn)低效用地的土地用途和開(kāi)發(fā)期間參與主體也具有很大差異性，如此一來(lái)就要實(shí)現(xiàn)因地制宜。

5 城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用方式

5.1 用途改變型

為了有效實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的最佳綜合利用，土地使用性質(zhì)可能會(huì)發(fā)生改變，同時(shí)土地上層建筑物結(jié)構(gòu)功能也會(huì)隨之改變。但也存在建筑物功能不跟隨土地性質(zhì)改變的方式。

5.2 保護(hù)改造型

該種方式主要是以一種長(zhǎng)期維護(hù)的管理方法用來(lái)進(jìn)行國(guó)有土地的再綜合開(kāi)發(fā)利用。這種方式主要是廣泛指在確定土地所有產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系、土地所有使用主體性質(zhì)、建筑功能與既有主體建筑結(jié)構(gòu)均不可能發(fā)生重大改變的特殊情況下，通過(guò)土地改善其公共基礎(chǔ)配套設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施、消防設(shè)施、周圍環(huán)境或者對(duì)土地既有主體建筑結(jié)構(gòu)進(jìn)行后期節(jié)能環(huán)保改造的一種建筑方式。

5.3 拆除重建型

為了有效避免大量強(qiáng)拆大造重建造成新的土地資源大量浪費(fèi)，只有在通過(guò)以上兩種方式難以有效率地改善利用城鎮(zhèn)土地低效建設(shè)用地時(shí)，可以考慮通過(guò)拆除土地重建的再綜合開(kāi)發(fā)方式提高城鎮(zhèn)土地的綜合利用效率。這種重建方式目的是泛指把城市原有使用土地上的原有建筑物全部拆除，按照城市規(guī)劃局的要求進(jìn)行規(guī)劃開(kāi)發(fā)。

6 城市低效用地再開(kāi)發(fā)的主要規(guī)劃措施

6.1 充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)功能

當(dāng)前城市的低效用地?cái)?shù)量不斷增多，這樣引起的矛盾沖突也十分顯著，政府必須要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的角度進(jìn)行分析，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)區(qū)域合理選擇，積極探索全新的改革方向，統(tǒng)一思想觀念認(rèn)知。在改革開(kāi)始前，必定要排除萬(wàn)難，確保對(duì)土地再開(kāi)發(fā)再利用的規(guī)劃進(jìn)行長(zhǎng)期堅(jiān)持。還要及時(shí)做好創(chuàng)新，明確各部門(mén)的職責(zé)，加強(qiáng)基層政府的權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)存量低效用地權(quán)屬人的積極性，形成全社會(huì)共同推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)的良好環(huán)境。最后要加大監(jiān)督考評(píng)管理，當(dāng)前政府的行政績(jī)效管理還存在許多方面的問(wèn)題和不足，對(duì)各地區(qū)來(lái)說(shuō)新建用地指標(biāo)與盤(pán)活存量低效用地指標(biāo)必須要相掛鉤。只有加大監(jiān)督獎(jiǎng)懲力度，才能形成良好的競(jìng)爭(zhēng)管理氛圍。

6.2 采取差異化開(kāi)發(fā)策略，因地制宜

在低效用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)改造中，需要結(jié)合區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況進(jìn)行分析，還要按照不同地塊的稟賦特點(diǎn)加以區(qū)別對(duì)待，使整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果達(dá)到最佳。在城市低效用地合理開(kāi)展中，要確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，工業(yè)用地布局要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。要根據(jù)城中村存量低效用地的實(shí)際情況進(jìn)行積極倡導(dǎo)綜合整治，加強(qiáng)土地資源管理，促進(jìn)城市空間功能得到全面優(yōu)化。還應(yīng)該完善醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)配套設(shè)施，改善城市地區(qū)的居住環(huán)境，增強(qiáng)保障住房的配比，提高保障住房的建設(shè)水平。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度更加完善，全域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局形成，資源利用更加集約，生態(tài)環(huán)境更加美麗，海灣魅力更加彰顯，形成集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，建成綠色高質(zhì)量的美麗國(guó)土空間。

6.3 合理協(xié)調(diào)謀劃，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約利用

在城市低效用地再開(kāi)發(fā)的背景下，需要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的參與積極性，對(duì)企業(yè)關(guān)停搬遷實(shí)施鼓勵(lì)。加強(qiáng)協(xié)調(diào)謀劃，同時(shí)確保信息公開(kāi)透明，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在低效用地再開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。要積極推動(dòng)企業(yè)參與，加強(qiáng)對(duì)存量低效用地的合理改造，提高建設(shè)的管理質(zhì)量和水平，引導(dǎo)企業(yè)向商場(chǎng)化、信息化發(fā)展，這樣才能夠促進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)，形成強(qiáng)大的動(dòng)力，該搬遷的應(yīng)予以搬遷。同時(shí)，要做好集約節(jié)約與遺留的并重，對(duì)已列為低效用地的地塊，應(yīng)遵循相關(guān)手續(xù)，并將其作為用地改造執(zhí)行推廣的重要依據(jù)，在新時(shí)期必須依托社會(huì)組織的功能，充分發(fā)揮改造的具體作用，加強(qiáng)改造監(jiān)督委員會(huì)的職能履行，從而充分發(fā)揮社會(huì)組織的潤(rùn)滑調(diào)節(jié)作用。

7 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，低效土地的整治工作需要符合我國(guó)空間土地的規(guī)劃政策以及各地的年度土地規(guī)劃要求。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，城鎮(zhèn)低效土地的整治和再開(kāi)發(fā)是加快土地利用的一種方式，能夠有效地解決土地資源緊張，浪費(fèi)等情況。既能夠改善城鎮(zhèn)的環(huán)境，又能夠促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，要按照貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、堅(jiān)持以人民為中心的原則，搭建多方參與規(guī)劃實(shí)施的平臺(tái)，引導(dǎo)公眾共同參與規(guī)劃監(jiān)督，共同維護(hù)規(guī)劃實(shí)施成果。